IV SAB/Wa 180/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku - oddala skargę - P. A. M. wniosła skargę, opatrzoną datą 18 kwietnia 2016 r., zarzucając Wojewodzie [...] przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt stały. Wniosła także o objęcie przedmiotem kontroli sądowoadminsitracyjnej sposobu oraz terminu rozpatrzenia przez Szefa Urzędy do spraw Cudzoziemców zażalenia, złożonego w niniejszej sprawie, na przewlekłe prowadzenie postępowania. W treści skargi wskazano, że 1 września 2015 r. Skarżąca wniosła na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie w sprawie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, czym naruszył prawo. Postanowienie to doręczono Stronie 29 marca 2016 r. - po przeszło dwóch miesiącach od jego wydania. Zarzucono, że organ administracji procedując w sprawie nie wydawał decyzji, choć nie wystąpiły obiektywne przeszkody. Wniosek z 9 września 2015 r. rozpatrzono, przez wydanie orzeczenia, dopiero [...] listopada 2015 r. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi Strony 21 grudnia 2015 r. - po upływie przeszło miesiąca. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznawał sprawę, co do meritum. Okoliczność, że przed rozpatrzeniem sprawy przez Sąd został wydany akt, co do przewlekłości w wydaniu którego są formułowane zarzuty nie jest przeszkodą dla procedowania. Może być jedynie przesłanką do umorzenia sprawy w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy w określonym terminie - nie wydaje się orzeczenia, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Skarżąca wyczerpała także tryb do wniesienia skargi (patrz: zażalenie z 10 grudnia 2015 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania – rozpatrzone postanowieniem z 25 stycznia 2016 r.). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać na wstępie, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania (analogicznie do skargi na bezczynność) służy ocenie działań (analogicznie bezczynności) organu administracji w toku postępowania, generalnie w celu jego dyscyplinowania. Jedynie ubocznie instytucja wniesienia tego rodzaju skargi jest istotna, jako element trybu dochodzenia odszkodowania za ewentualnie poniesione szkody, w trybie regulacji cywilnoprawnych, w myśl art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.). W takiej sytuacji samo wydanie aktu, kończącego postępowanie w danej instancji, nie wyłącza możliwości oceny uprzednich działań (zaniechań) organu. Dopuszczalność inicjowania kontroli w danym zakresie nie może być jednak nieograniczona żadną cezurą czasową. Potencjalna możliwość uruchomienia procedury, służącej ocenie prawidłowości działań organu administracji, nie może być rozumiana także jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych w sprawach o charakterze niejako historycznym - już na dzień wniesienia skargi. Prawodawca nie zakreślił wprawdzie expressis verbis wprost w ustawie końca terminu dla wnoszenia stosownych skarg. Nie można jednak stąd wywodzić, jakoby żądanie oceny uprzednich działań organu było możliwe w dowolnie długim czasie, niezależnie od etapu procedowania przed organem, którego zaniechania są kwestionowane. Trzeba mieć na uwadze, że w istocie instytucja skargi na przewlekłość postępowania, analogicznie do skargi na bezczynność, ma służyć głownie dyscyplinowaniu organu. W judykaturze przyjmuje się wprawdzie jednolicie, że ewentualne wydanie orzeczenia, kończącego postępowanie organu, którego zaniechania są kwestionowane, na dzień rozpatrywania skargi przez Sąd nie może być przeszkodą dla oceny uprzednich czynności organu. Przeciwna wykładnia całkowicie niweczyłaby bowiem skuteczność skargi na przewlekłość postepowania (czy – analogicznie - bezczynność), gdy przed jej rozpatrzeniem przez Sąd stan niezgodny z prawem zostałby usunięty. Przy dokonywania merytorycznej oceny przez Sąd musi być jednak przesądzająca perspektywa stanu faktycznego sprawy administracyjnej na dzień wnoszenia skargi. Wola prawodawcy, aby przedmiotem oceny był stan sprawy właśnie na dzień wniesienia skargi została odzwierciedlona expressis verbis w uzasadnieniu projektu aktu, którym wprowadzono instytucję skargi na przewlekłość postępowania - ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wskazano w nim expressis verbis "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości" (tak: druk nr 1633, VII kadencja Sejmu RP). Analogicznie, z woli prawodawcy, skutecznie skargę na bezczynność w postępowaniu sądowym można wnieść jedynie w okresie, gdy trwa postępowanie przed sądem. W tym ostatnim przypadku, skarga złożona po zakończeniu postepowania podlega odrzuceniu (tak np. postanowienie NSA o sygn. akt II OPP 8/14), gdyż prawodawca wprost zamknął drogę do jej skutecznego wniesienia. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań nie można uznać za zasadną skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie aktu, co do którego przewlekłość postępowania była zarzucana. Kluczowy jest w istocie moment doręczenia danego aktu, bowiem od tego czasu, wobec związania organu treścią orzeczenia (art. 110 K.p.a.), sprawę w danej instancji trzeba uznać za załatwioną, zaś strona faktycznie ma wiadomość o tym fakcie. Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w mniejszej sprawie, gdzie skargę wniesiono po upływie czterech miesięcy od doręczenia decyzji, kończącej postępowanie w danej instancji. Stanowisko, co do braku możliwości uwzględnienia skargi już po zakończeniu postępowania, gdzie ewentualnie występował stan przewlekłości, jest także prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w postanowieniu z 9 lipca 2013 r. (sygn. akt I FSK 1325/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazano expressis verbis m.in.: "Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest zaś wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie, [...]". Wypada odnotować, że uznanie za trafną odmiennej koncepcji rodziłoby konieczność rozpatrywania przez sądy administracyjne kwestii ewentualnej przewlekłości postępowania (analogicznie bezczynności) nawet kilkanaście lat po zakończeniu postępowań, o ile byłyby wnoszone po takim okresie stosowne skargi, a – jeszcze w toku postępowania administracyjnego - złożono by zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia. Powyższej oceny nie podważa okoliczność, że w niniejsze sprawie, po wydaniu decyzji, kończącej postępowanie przed organem I. instancji, doręczono Stronie, ze znacznym opóźnieniem w stosunku do daty wydania, postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Termin wniesienia skargi pozostaje bowiem bez związku z datą rozpatrzenia zażalenia bądź doręczania orzeczenia w tym przedmiocie. Wniesienie zażalenia musi jedynie poprzedzać wywiedzenie skargi. Nie jest równocześnie niezbędne dla załatwienia danej sprawy ocena trafności orzeczenia, wydanego w następstwie zażalenia. Nie determinuje ono prawa strony do wykorzystania innych środków procesowych – np. wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Badanie legalności postanowienia w przedmiocie zażalenia, w celu jego ewentualnego wyeliminowania z obrotu, nie jest więc zasadne, gdyż nie jest to konieczne dla załatwienia danej, a sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec wskazanych uwarunkowań skargę należało oddalić. Skoro nie stwierdzono, aby w sprawie występowała przewlekłość postępowania, bezzasadne byłoby rozważanie wniosku skargi o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej w tym zakresie – brak przepisu szczególnego, w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.