III SA/Po 1025/14

Dnia 19 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w... z dnia ... w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta ..., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... na rzecz skarżącej kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta X. decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r., nr OŚ.3137.10.2014, wydaną na podstawie art. 6o i 6q oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o otrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.; dalej: "u.c.p.g."), w związku z art. 21 § 1 pkt 2 i art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) oraz przepisów uchwały nr ... z dnia 30 października 2012 r., w sprawie określenia terminu, częstotliwości i tryby uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.,Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 5286), określił Spółdzielni Mieszkaniowej w X. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2014 r. w kwocie ... zł miesięcznie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że strona nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie do dnia 15 maja 2013 r. Nie uczyniła tego również na wezwanie organu z dnia 23 stycznia 2014 r. do złożenia deklaracji, a jedynie przekazała organowi informację o liczbie osób zamieszkujących nieruchomości zarządzane przez Spółdzielnię. W związku z tym, postanowieniem z dnia 24 marca 2014 r. organ wszczął postępowanie w sprawie określenia Spółdzielni Mieszkaniowej w X. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zabudowanych budynkami wielolokalowymi zarządzanymi przez Spółdzielnię. W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz Miasta X. określił stronie wysokość opłaty, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, zgodnie z art. 6o u.c.p.g., a ponadto uwzględniając okoliczność, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 u.c.p.g.). Organ wskazał na dane dotyczące kosztów odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych – odniesieniu do nieruchomości zarządzanych przez Spółdzielnię. W ocenie organu pierwszej instancji, ustalony stan faktyczny sprawy, w oparciu o zobiektywizowane kryteria, pozwolił określić wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jaką w kontekście uwarunkowań ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach winna uiścić Spółdzielnia Mieszkaniowa w X.. W wyniku złożonego przez stronę odwołania od powyższego orzeczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Y. decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r., nr ..., wydaną na podstawie art. 233 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 6c i art. 6o u.c.p.g., utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie prawidłowo skalkulowano wysokość opłaty, przyjmując zobiektywizowane kryteria. Organ prawidłowo naliczył wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując okres, za który powstało zobowiązanie i stało się ono wymagalne (upłynął termin jego płatności). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa w X. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Y. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6o u.c.p.g. i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, który przyjął, że "uzasadnione szacunki", o których stanowi art. 6o u.c.p.g. określa się na podstawie przepisu art. 6r ust. 2 pkt. 1 i 2 tej ustawy. Skarżąca zarzuciła, że art. 6o wyraźnie wskazuje, że "uzasadnione szacunki" organ określa biorąc pod uwagę średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Ani Burmistrz Miasta X., ani żaden organ wydający zaskarżoną decyzję nie odniósł się do wskazań zawartych w art. 6o ustawy. W warunkach miasta X., takim odniesieniem mogłaby być funkcjonująca Spółdzielnia Mieszkaniowa "...", bądź osiedla mieszkaniowe administrowane przez Gminę lub KTBS. Przepis art. 6r dotyczy zaś dochodu gminy oraz zasad jego ustalania i obliczania oraz ustalenia w przepisach prawa miejscowego opłat za wywóz nieczystości. W ustalonej kalkulacji musiało znaleźć się odniesienie do osób trzecich. Zdaniem strony skarżącej, istotną sprawą jest składanie odpadów przez sąsiadujących z zasobami Spółdzielni mieszkańców domów jednorodzinnych, bądź sklepów, czy zakładów usługowych, którzy na podstawie zawartych umów wnoszą opłaty bezpośrednio do Gminy lub MZUK. Skarżąca podkreśliła, że w przedstawionej kalkulacji kosztów Gmina nie wskazała, jaki procent odpadów stanowią odpady osób trzecich, stąd strona ma słuszne prawo domniemywać, że występuje zjawisko dublowania opłat, a Spółdzielnia ma ponosić koszty składowania i wywozu śmieci nie tylko za swoich mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Y. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny stwierdza konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny, jeśli doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Y. z dnia 11 czerwca 2014 r., a także utrzymanej przez nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy ... z dnia 7 kwietnia 2014r., w świetle kryteriów wynikających ze wskazanych wyżej przepisów, Sąd uznał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność ich uchylenia stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać na materialnoprawne podstawy zaskarżonej decyzji, zawarte w regulacjach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399, dalej: "u.c.p.g."). Zgodnie z art. 6h tej ustawy właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy – to jest, m.in., właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy – są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak stanowi art. 6i pkt 1 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje, w przypadku wskazanych nieruchomości, za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W przypadku tych nieruchomości, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.). Jednak rada gminy jest uprawniona również do różnicowania stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.). Wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w ww. art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz ustalenia stawki takiej opłaty dokonuje rada gminy, w drodze uchwały, o czym stanowi art. 6k ust.1 pkt 1 u.c.p.g. W realiach niniejszej sprawy, w badanym okresie metoda ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawka tej opłaty wynikała z uchwały nr ... w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r., poz. 1235). W § 1 tej uchwały wskazano, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miejskiej X., powstającymi na zamieszkałych nieruchomościach, stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2. Przepis ten stanowi, że stawka opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny wynosi 9 złotych od osoby, natomiast stawka opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób nieselektywny wynosi 12 złotych od osoby. W tym miejscu należy również wyjaśnić, że właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana (art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p.g.). Przy czym termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe, określa rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 6l ust. 1 u.c.p.g.). W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o u.c.p.g.). Treść wypływającej z tego przepisu normy trzeba uzupełnić o stwierdzenie, że z szacowaniem podstawy opodatkowania mamy do czynienia wyłącznie wówczas, gdy w toku postępowania nie istnieją dowody pozwalające na ustalenie podstawy określenia opłaty (art. 23 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q u.c.p.g.). Przy tym, ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w sposób autonomiczny, choć nawiązujący do treści art. 23 § 3 Ordynacji podatkowej, kształtuje metodę oszacowania podstawy określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji. Otóż, jak wspomniano, przepis art. 6o u.c.p.g. stanowi, że organ w takiej sytuacji bierze pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Metodę tę można określić, jako metodę porównawczą, z tym, że punktem odniesienia w tym wypadku jest średnia ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Szacując podstawę opłaty, nie jest usprawiedliwione stosowanie przez organ odmiennych metod, jeśli organ nie wykaże, że ze względu na szczególnie uzasadnioną sytuację niemożliwe było zastosowanie owej metody porównawczej (art. 23 § 4 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q u.c.p.g.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że rację ma strona skarżąca, że Burmistrz Miasta X. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Y. nie podjęły działań w zgodzie z przepisem art. 6o u.c.p.g. Dokonując oszacowania podstawy opłaty, organy nie wdrożyły metody porównawczej, o której mowa w art. 6o u.c.p.g. Punktem odniesienia dla oszacowania podstawy analizowanej opłaty mogła być – przykładowo – średnia ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach Spółdzielni Mieszkaniowej "..." w X. bądź nieruchomościach osiedli mieszkaniowych administrowanych przez Miasto X.. Jednocześnie, ma racje skarżąca, że nie było uprawnione posłużenie się przez organy odmienną metodą oszacowania, biorąc za punkt wyjścia kryteria z art. 6r ust. 2 u.c.p.g., który dotyczy redystrybucji dochodów gminy uzyskanych z tytułu przedmiotowych opłat. Jak wskazano, organy nie wykazały przy tym, by ze względu na szczególnie uzasadnioną sytuację dopuszczalne było odstąpienie od metody porównawczej. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wykładnię przepisów poczynioną przez Sąd, a w rezultacie zastosują porównawczą metodę oszacowania podstawy przedmiotowej opłaty (art. 6o u.c.p.g.), biorąc za punkt odniesienia średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Przebieg postępowania oraz jego rezultat – zgodny z przepisami działu IV Ordynacji podatkowej, w tym w zakresie reguł oraz oceny dowodów – powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., jak w punkcie I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego postanowiono w punkcie II wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).