II SA/Gl 406/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi E.I. i T. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z wnioskiem M. M. z 30 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. prowadził postępowanie dotyczące legalności budynku warsztatowo – garażowego oraz wiaty, zlokalizowanych na działce nr 1, należącej do E. I. i T. I., położonej w W. przy ul. [...]. W dniu [...] r. organ przeprowadził oględziny. W ich wyniku ustalono, że na działce inwestorów znajduje się budynek gospodarczo - garażowy w trakcie budowy, realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] r. znak [...] wydanego przez Wójta Gminy M. oraz na podstawie zgłoszenia rozbudowy budynku gospodarczego z [...] r, dokonanego w UG M. Pomiędzy rozbudowanym budynkiem gospodarczym a ogrodzeniem międzysąsiedzkim stwierdzono realizację wiaty o wymiarach 8,0 x 2,30 m, konstrukcji stalowej z płytą warstwową, wykonywanej w związku ze zgłoszeniem z [...] r. dotyczącym budowy dwóch wiat o wymiarach 8 x 2,60 m (przyległej do ściany szczytowej budynku gospodarczego) i 8 x 2,9 m (przyległej do ściany bocznej budynku gospodarczego), oraz śmietnika. Realizacja tej wiaty jest przedmiotem rozstrzygnięć kontrolowanych przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji [...]WINB z [...] r., nr [...], postanowieniem z [...] r., PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej p.b.), wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego. W następnej kolejności doszło do wydania szeregu decyzji organów nadzoru budowlanego, opartych na art. 51 p.b. Pierwszą z nich była decyzja PINB z [...] r. wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., którą nałożono na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu zamiennego (decyzji brak w aktach sprawy). Została ona zmieniona w zakresie terminu decyzją z [...] r. (brak w aktach sprawy), która została z kolei uchylona przez [...]WINB decyzją [...] r. (brak w aktach sprawy). Natomiast w odniesieniu do wiaty w opisanym powyżej okresie PINB w dniu [...] r. wydał postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wiaty, albowiem została wykonana w oparciu o zgłoszenie. Rozstrzygnięcie to został przez [...]WINB uchylone postanowieniem z [...] r. Organ II instancji zakwestionował po pierwsze prawidłowość zastosowania w sprawie postanowienia z art. 61a k.p.a. Wskazał także, że w jego ocenie roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie stanowią w istocie budowy wiaty, lecz winny być zakwalifikowane jako rozbudowa budynku gospodarczo-garażowego (z uwagi na fakt przylegania wiaty do tego budynku). W konsekwencji PINB ostateczną decyzją z [...] r. nr [...], na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wiaty. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu [...] r. w postępowaniu dotyczącym budynku gospodarczego została wydana ostateczna decyzja nakładająca na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, który powinien objąć także wiatę, zgodnie z uzasadnieniem decyzji z [...] r. Budowa wiaty stanowi bowiem rozbudowę budynku gospodarczego, w którego sprawie toczy się odrębne postępowanie. Ponieważ kwestia wiaty stała się przedmiotem innego postępowania, zasadne jest umorzenie postępowania prowadzonego odrębnie dla wiaty. Dalsze czynności organów nadzoru budowlanego dotyczył zarówno budynku gospodarczego, jak i wiaty. PINB decyzją z [...] r., w oparciu o art. 51 ust. 4 p.b. zatwierdził projekt zamienny budynku gospodarczego z dwiema wiatami (brak w aktach sprawy). Rozstrzygnięcie to organ odwoławczy decyzją z [...] r. uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (brak w aktach sprawy). Ponownie prowadząc postępowanie PINB decyzją z [...] r., znak [...], (brak w aktach sprawy), na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku gospodarczo - garażowego oraz dwóch wiat wolnostojących, realizowanych na działce o nr 1 i wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją tych obiektów, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie. Także to rozstrzygnięcie zostało przez [...]WINB decyzją z [...] r. nr [...] uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Tym razem organ odwoławczy stanął na stanowisku, że błędne jest prowadzenie jednego postępowania względem różnych zamierzeń inwestycyjnych. Wiaty zostały zrealizowane na podstawie odrębnego zgłoszenia. Postępowanie naprawcze może być prowadzone tylko w zakresie, w jakim zostało uchylone pozwolenie na budowę, nie obejmowało ono wiat. W konsekwencji zalecono rozdzielenie postępowań. Wskazano także, że jeśli organ nadzoru budowalnego ustali, że roboty związane z realizacją wiaty powinny być objęte pozwoleniem na budowę (jak w przypadku wiaty, która z powodu zakotwienia jej w ścianie budynku gospodarczego jest jego rozbudową), a dokonano jedynie ich zgłoszenia, to powinien wdrożyć postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub 2 p.b. Stwierdzono, że zgłoszenie budowy wiat zostało przyjęte wadliwie, albowiem wiaty nie mają charakteru wolnostojącego. W dniu [...] r. dokonano oględzin terenu inwestycji, stwierdzono trwającą budowę wiaty, której konstrukcja zamocowana była do ściany budynku gospodarczego. Pismem z 10 września 2014 r. zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wiaty od strony działki M. M. (wiata oznaczona nr 2 na zgłoszeniu zamiaru budowy). Na tym etapie postępowania inwestorzy dokonali zmiany konstrukcji wiaty, opierając konstrukcję dachu nie o ścianę budynku, ale na słupach. Roboty te wykonano [...] r., o czym inwestorzy zawiadomili pismem z [...] r. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] r. przez PINB potwierdziła, że konstrukcja wiaty została odmontowana od ściany budynku, wykonano dodatkowe słupki metalowe przy ścianie budynku. Dołączona dokumentacja zdjęciowa ilustruje kilkucentymetrowe oddalenie konstrukcji wiaty od budynku gospodarczego. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym PINB wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wiaty realizowanej na nieruchomości o nr ewid. 1 od strony posesji M. M. Po opisaniu przebiegu postępowania organ I instancji zastrzegł, że ze względu na przyczynę umorzenia postępowania w sprawie wiaty decyzją z [...] r. istnieje w sprawie możliwość ponownego wydania rozstrzygnięcia w ponownym postępowaniu. Poprzez konstrukcyjne oddzielenie wiaty od budynku inwestor doprowadził obiekt do stanu zgodnego z prawem. W sprawie nie znajduje zastosowania § 12 w związku z § 2 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie), albowiem wiata stanowi samodzielny obiekt pozbawiony ściany od strony działki sąsiedniej. Ponieważ budowa nie została jeszcze zakończona, inwestorzy powinni prowadzić ją zgodnie ze złożonym zgłoszeniem. Odwołanie od decyzji złożył M. M. zarzucając, że wiata dochodzi do granicy z jego działką. Zaskarżoną decyzją z [...]r. [...]WINB uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że umarzając postępowanie administracyjne organ I instancji stwierdził jednocześnie zgodność wiaty z przepisami prawa, w tym techniczno - budowalnymi. Natomiast umorzenie postępowania może mieć miejsce w sytuacji braku jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego tj. przedmiotu, podmiotu lub jego treści. W przedmiotowym postępowaniu wszystkie te elementy istnieją. O braku treści stosunku administracyjnoprawnego można mówić w sytuacji takiego stanu faktycznego sprawy, w którym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej przez organ np. z uwagi na fakt spełniania przez dany obiekt budowlany wszystkich wymogów przewidzianych w przepisach. W przedmiotowej sprawie organ I instancji postąpił nieprawidłowo umarzając przedmiotowe postępowanie. Organ II instancji stwierdził także, że zgłoszenie zamiaru budowy dotyczyło wiat, których konstrukcja przewidywała przykręcenie do ściany budynku, korzystających zatem z oparcia w budynku istniejącym. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia budowę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przedmiotowa wiata nie jest obiektem wolno stojącym, zatem organ nie powinien był przyjąć zgłoszenia. Brak sprzeciwu do zgłoszenia nie pozbawia organu nadzoru budowalnego możliwości wdrożenia procedury naprawczej względem obiektu objętego zgłoszeniem, a postępowanie naprawcze toczy się w trybie art. 50 i 51 p.b. Ustalenie, że budowa wiaty nie była zwolniona z uzyskania pozwolenia uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 p.b. Organ odwoławczy stwierdził, że pierwotnie przedmiotowa wiata stanowiła rozbudowę budynku garażowo - gospodarczego, gdyż była z nim związana konstrukcyjnie i nie mogła funkcjonować jako samodzielny obiekt. Inwestorzy dokonali samowoli budowlanej poprzez dodanie (bezpośrednio przy ścianie budynku gospodarczego) do konstrukcji wiaty dodatkowych elementów wsporczych. Obecnie wiata jest samodzielna konstrukcyjnie, nie zmieniła jednak swojej lokalizacji, gdyż obecnie jej konstrukcja nośna jest oddalona jedynie o kilka centymetrów od budynku gospodarczego. W dalszym ciągu jednak, w ocenie organu, wiata nie ma charakteru wolno stojącego, wolno stojący bowiem to taki obiekt, do którego istnieje swobodne dojście z każdej jego strony. Natomiast powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1420/13 organ II instancji podał, że budynek wolno stojący to budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy uznał także, że wiata narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia warunki techniczne w nim zawarte mają zastosowanie do budynków i budowli pełniących funkcje użytkowe budynków. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji zdjęciowej wynika, że wiata służy właścicielom do przechowywania materiałów budowlanych i innych przedmiotów, jakich jak pralka, wózek dwukołowy oraz materiałów palnych: siano, deski, gałęzie drzewa iglastego. Natomiast wzdłuż krótszego boku wiaty znajduje się regał wypełniony innymi przedmiotami. Wobec powyższego w ocenie organu wiata pełni funkcję budynku magazynowo-gospodarczego, a w konsekwencji mają do niej zastosowanie przepisy rozporządzanie. Zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia, odległość obiektu od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu. Przyjmując, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znajdują zastosowanie do takich obiektów jak wiata organ wskazał na stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Gliwicach z 24 października 2014 r., sygn. II SA/Gl 707/14 i z 27 marca 2014 r., sygn. II SA/Gl 1538/13. Organ odwoławczy zalecił organowi stopnia powiatowego przeprowadzenie postępowania naprawczego i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego zamiar budowy wiaty w trybie niezależnym od budowy budynku gospodarczego. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania oraz wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia. Podkreślono, że przed rozpoczęciem budowy inwestorzy dopełnili obowiązku zgłoszenia. Powołując się na wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., sygn. II OSK 728/11 wskazali, że art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. nie wprowadza w stosunku do wiat warunku, aby były to obiekty wolno stojące. Podkreślili, że konstrukcyjnie wiata jest obiektem samodzielnym i wadliwe jest kwalifikowanie jej jako rozbudowy budynku gospodarczego. Wiata nie spełnia funkcji użytkowych budynku i nie dotyczą jej rygory warunków technicznych. Zwrócili uwagę, że ze względu na zmienność stanowiska organu odwoławczego, budowa nie może zostać od 3 lat zakończona i wydawane są sprzeczne rozstrzygnięcia. Zarzucili, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki WSA w Gliwicach zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych, w sprawie o sygn. II SA/GL 707/14 postępowanie dotyczyło wiaty przylegającej do budynku mieszkalnego, stanowiącej zadaszenie nad wejściem do tego budynku, trwale połączonej z budynkiem, a wykonanej niezgodnie ze zgłoszeniem. W sprawie o sygn. II SA/GL 1538/13 postępowanie dotyczyło wiaty wybudowanej bez zgłoszenia, a w sprawie II SA/GL 1420/13 wiata stanowiła pomieszczenie gospodarcze ze ścianami wykonanymi z płyt wiórowych. W piśmie procesowym z [...] r. skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Do wszczęcia postępowania w sprawie legalności wiaty doszło w związku ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zgłoszenie zamiaru budowy nie było prawidłowe, albowiem wiata podlegała obowiązkowi udzielenie pozwolenia na budowę ze względu na brak samodzielności konstrukcyjnej i w konsekwencji na zakwalifikowanie jej jako rozbudowy budynku gospodarczego. Trzeba zwrócić w związku z tym uwagę, że postępowanie dotyczące wiaty było już raz umorzone decyzją ostateczną PINB z [...] r. Sąd stoi jednak na stanowisku, zgodnym ze stanowiskiem organów, że okoliczność ta nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie wiaty po wydaniu tej decyzji i nie tworzy ona stanu sprawy rozstrzygniętej co do istoty decyzją ostateczną. Z uzasadnienia decyzji z [...] r. wynika bowiem jednoznacznie, że umorzenie postępowania nie miało miejsca ze względu na stwierdzony brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego i zgodność obiektu z prawem, ale ze względu na objęcie kwestii legalności wiaty ramami innego postępowania. Stan taki nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania. Nie można się natomiast zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, wyrażanym w toku postępowania, że dokonane zgłoszenie zamiaru budowy wiaty było wadliwe z tego względu, że inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna ilość tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wiat, altan i przydomowych oranżerii nie dotyczy warunek odnoszący się do budynków gospodarczych, które winny być obiektami wolno stojącymi. Sąd podziela w tym zakresie interpretację powołanego przepisu zaprezentowaną przez skarżących i obecną w orzecznictwie, że wiata nie musi być obiektem wolno stojącym, przez co rozumie się samodzielność konstrukcyjną, a wniosek taki znajduje uzasadnienie w stylizacji przepisu i zastosowanej w nim interpunkcji. W konsekwencji nie można zaakceptować tezy, że zgłoszenie zamiaru budowy w istocie dotyczyło obiektu wymagającego uzyskania pozwolenia, przez co podlega on postępowaniu naprawczemu w trybie art. 50 i 51 p.b. Z tego samego powodu nie można zaakceptować stanowiska, że budowa wiaty stanowiła rozbudowę budynku gospodarczego. Aby przyjąć taki skutek, nie jest wystarczające stwierdzenie, że wiata zgodnie ze zgłoszeniem nie była obiektem wolno stojącym. Konieczne byłoby wykazanie, że stan faktyczny po realizacji inwestycji prowadzi do skutku, w którym budynek gospodarczy został rozbudowany, przez co doszło do zmiany jego charakterystycznych parametrów (argument a contrario z art. 3 pkt 7a p.b.). Skutku takiego wykazany stan faktyczny przyjąć nie pozwala. Wiata i budynek gospodarczy nie są ze sobą powiązane ani konstrukcyjnie, ani funkcjonalnie. Nie uzasadnia konieczności ingerencji organów nadzoru budowlanego także fakt, że w toku postępowania, niewątpliwie pod wpływem stanowiska organu odwoławczego, inwestorzy dokonali zgłoszenia wprowadzenia zmian do konstrukcji wiaty i wykonali dla niej od strony budynku gospodarczego dodatkowe słupy metalowe, stanowiące podparcie dachu. Prace te nie mogą zostać zakwalifikowane jako samowola budowlana, mieszczą się bowiem w ramach przedmiotowych zgłoszonej inwestycji, zaś organ odwoławczy nie wykazał, aby taka zmiana stanowiła jakiekolwiek zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź zagrożenie środowiska (przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.). Sąd nie podziela także stanowiska organu odwoławczego, że podstawą do ingerencji organów nadzoru budowlanego jest wzgląd na przepisy warunków technicznych dotyczące odległości wiaty od granicy działki sąsiedniej. Rozporządzenie MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. Przepis ten upoważnia właściwego ministra do określenia warunków, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b., czyli warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Nie stanowi zatem przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przepisy tego aktu stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Obiekty spełniające funkcje budynków są poddane reżimowi warunków technicznych, ale tylko w takim zakresie, w jakim przepisy nie odnoszą się w sposób wyłączny do budynków i ich parametrów. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1642/11, że hipoteza § 12 rozporządzenia obejmuje tylko budynki, zawężając zakres przedmiotowy regulacji w nim zawartej do parametrów posiadanych przez budynki. Z tego względu nie ma podstaw w przekonaniu Sądu do stosowania przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, jak to zalecił w swej decyzji organ odwoławczy. W następstwie uchylenia decyzji organ odwoławczy rozpozna ponownie odwołanie, biorąc pod uwagę zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku stanowisko i ocenę prawną, a także uwzględniając, że zakończeniem postępowania wszczętego z urzędu, w przypadku braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej, zawierającej nakazy lub zakazy, może być decyzja o umorzeniu postępowania. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania w wysokości odpowiadającej uiszczonemu wpisowi od skargi postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.