II SAB/Wa 576/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Sławomir Antoniuk, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. Z. w dniu [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się z wnioskiem do Urzędu Lotnictwa Cywilnego o udzielenie informacji publicznej w postaci udzielenia odpowiedzi w formie pisemnej pod wskazany adres, na następujące pytania: 1) ile skarg na przewoźnika lotniczego ([...]) wpłynęło do Urzędu Lotnictwa Cywilnego dotyczącego lotu z W. do M. w dniu [...] czerwca 2014 r.? 2) czy w prowadzonych postępowaniach została już wydana jakaś decyzja/decyzje? 3) jakie powody opóźnienia wskazywał przewoźnik w korespondencji z Urzędem? 4) jakie numery sygnatur nadane przez ULC noszą postępowania dotyczące wskazanego lotu? W skardze z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. Z. zarzucił bezczynność Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego bezczynność w rozpatrzeniu powyższego wniosku i naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania, zaś w uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że do dnia wniesienia skargi, organ nie udostępnił mu żądanej informacji. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], Dyrektor Komisji Ochrony Praw Pasażerów udzielił skarżącemu odpowiedzi, że do dnia wysłania niniejszego pisma, do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie wpłynęła żadna skarga na przewoźnika lotniczego "[...]" S. A. dotycząca lotu z W. do M. z dnia [...] czerwca 2014 r. Następnie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, a w uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że skarżący nie zwrócił się z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie i w tej sytuacji nie przysługiwało mu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2015 r. skarżący A. Z. wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie bowiem wydanie przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem wobec treści wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r., spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do powyższego wniosku. Natomiast skoro żądana informacja została skarżącemu przekazana za pismem z dnia [...] lutego 2015 r., to należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, gdyż został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63). Zauważyć w tym miejscu należy, że wprawdzie organ w powyższym piśmie udzielił skarżącemu odpowiedzi na pierwsze z pytań zawartych we wniosku, to – w ocenie Sądu – pozostałe pytania były pochodną tego pierwszego pytania. Innymi słowy, w przypadku odpowiedzi negatywnej na pierwsze pytanie i co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w konsekwencji zbędnym było udzielanie odpowiedzi na kolejne pytania, bowiem logicznym jest, że skoro nie było skarg na przewoźnika lotniczego ([...]) do Urzędu Lotnictwa Cywilnego dotyczącego lotu z W. do M. w dniu [...] czerwca 2014 r., to tym samym nie mogły być prowadzone postępowania (z nadanymi sygnaturami) i wydane jakiekolwiek decyzje w tej kwestii, czy też wskazane przez przewoźnika powody opóźnienia. Powyższe rozstrzygnięcie jest tożsame ze stanowiskiem skarżącego. Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie stwierdził w bezczynności Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego rażącego naruszenia prawa, bowiem okres na udostępnienie informacji publicznej nie można uznać za kwalifikowany z uwagi na fakt, że została ona przekazana skarżącemu w stosunkowo niedługim czasie i w konsekwencji, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Dodać również należy organowi, że obowiązujące przepisy nie przewidują przed złożeniem skargi do Sądu na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, powinności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, ani wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 tej ustawy, zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje się jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 – art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 23g ust. 11 i 12 tej ustawy, co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.