II SA/Rz 349/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej W. K. kwotę 474 zł /słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 349/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [..] listopada 2012 r. [..], utrzymaną w mocy decyzja Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2013 r. nr [..], Prezydent Miasta [..] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ul. [..] – etap II na odcinku od ul. I. – etap I do ul. [..] w [..], m.in. na działce nr 3632/2 (przed podziałem nr 3632). Działka ta z dniem 28 lutego 2013 r. stała się własnością Gminy Miasto [..], wobec czego zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm. – zwanej dalej również "ustawą drogową"), organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] Prezydent Miasta [..] ustalił na rzecz WK odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr 3632/2 o pow. 0,0570 ha, w wysokości 56.886,00 zł. Podał, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, na kwotę 56.866,00 zł. Zdaniem organu sporządzony operat biegłego został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i jako nie budzący wątpliwości mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. We wniesionym odwołaniu WK zarzuciła wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego; brak spełnienia wymogu określonego w art. 134 u.g.n. czyli ustalenia odszkodowania w oparciu o wartość rynkową wywłaszczanej nieruchomości. W toku postępowania sygnalizowała o nieprawidłowościach w przyjętej przez biegłego metodyce ustalenia średniej ceny transakcyjnej oraz zbioru transakcji nieruchomości podobnych do wywłaszczonej działki nr 3632/2, jednakże jej uwagi nie zostały uwzględnione. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [..], decyzją z dnia [..] stycznia 2015 r. nr N[..], utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Wskazał, że w postępowaniu administracyjnym organ dokonuje oceny operatu szacunkowego jedynie pod kątem jego wiarygodności, spójności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Dokonana w takim zakresie analiza operatu połączona z wyjaśnieniami rzeczoznawcy wykazała, że w wycenie uwzględniono wszystkie okoliczności istotne dla oceny wartości nieruchomości. Zawarte w operacie wnioski logiczne wynikają z opisu stanu faktycznego, operat nie zawiera wewnętrznych sprzeczności, które mogłyby podważać zaufanie do jego rzetelności, natomiast twierdzenia uzasadnione są odnośnymi analizami. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca w oparciu o treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: "rozporządzenie") przyjął do porównania transakcje gruntami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową w obszarach rolniczo-osadniczych, gdyż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie zwiększał wartości nieruchomości. Wycena została więc przeprowadzona zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n., według aktualnego sposobu jej użytkowania. Ponadto, nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., a zatem brak było podstaw do podważania ustaleń biegłej w zakresie oszacowanej wartości nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie WK wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu zarzuciła organom naruszenie art. 77 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy postępowanie dowodowe wymagało uzupełnienia. Ponadto przyjęcie za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania zaniżonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości stanowiło naruszenie art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zaś nieprawidłowe zastosowanie zasady korzyści polegające na przyjęciu mniej korzystnej dla skarżącej wartości nieruchomości – naruszenie art. 12 ust. 5 tej ustawy w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. Zdaniem skarżącej wywłaszczona nieruchomość zlokalizowana jest w rejonie zintensyfikowanego wzrostu urbanizacji, przejawiającego się znacznym wzrostem zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a zatem jednostkowe ceny za 1 m2 powierzchni działki są wyższe od zaproponowanych przez rzeczoznawcę w sporządzonym operacie szacunkowym. Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie wskazał w uzasadnieniu szerszego wywodu co do ustaleń średniej ceny nieruchomości gruntowej przeznaczonych pod drogi jako alternatywną wycenę celem zweryfikowania, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Do skargi skarżąca dołączyła kserokopię aktu notarialnego dotyczącego zbycia sąsiedniej działki stanowiącej jej własność, o nr 3632/3 o pow. 0,2597 ha za kwotę 428.505 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może także stwierdzić nieważność decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca odszkodowanie za przejęcie na rzecz Gminy Miasta [..] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 3632/2 o pow. 0,0570 ha, w związku z realizacją inwestycji drogowej. W przypadkach przejęcia nieruchomości na realizację inwestycji drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy drogowej (art. 12 ust. 5 ustawy drogowej). Regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter szczególny, ustawodawca przewidział bowiem możliwość podwyższenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e) ustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Wydanie nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie następuje nie tylko w drodze pisemnej, ale także wówczas gdy były właściciel nieruchomości nie czyni przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. W piśmiennictwie podkreśla się, że również bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5% (zob. W. Sawczuk, glosa do wyroku WSA Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 768/11, Lex Nr 157491/1). Może to również nastąpić przed wydaniem decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2013 r., o sygn. akt II SA/Bk 768/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W aktach administracyjnych sprawy, w tym również w treści uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, brak jest informacji czy i w jakim terminie nieruchomość została wydana, a tym samym czy istnieją podstawy do zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy drogowej. Prowadzi to do wniosku, iż organy w toku prowadzonego postępowania nie uwzględniły treści tego unormowania, a w rezultacie nie rozważyły istnienia przesłanek jego zastosowania. Pominięcie określonych treścią tego przepisu okoliczności faktycznych świadczy o wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77, art. 80 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że samo wydanie nieruchomości w terminach wskazanych w art. 18 ust. 1e) ustawy drogowej obliguje organ do naliczenia "premii’ przewidzianej w tym przepisie polegającej na podwyższeniu wysokości odszkodowania. Zastosowanie tego przepisu nie jest natomiast zależne od wniosku inwestora. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego stwierdzić należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego rezultatu w świetle prawidłowo dokonanej oceny tego operatu przez organ. Ocena ta wyrażona została szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stąd nie ma potrzeby powtarzania wywodów tam zawartych. Dwie kwestie wymagają jednak zwrócenia uwagi. Pierwsza to kwestia wynikająca z w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stanowi on, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Na tle tej regulacji wyrażono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z akt sprawy wynika jednak, że przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (decyzja prezydenta Miasta [..] z dnia [..] listopada 2012 r. utrzymana w mocy decyzją Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2013 r.) omawiany teren nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc "przeznaczony pod inwestycje drogową". Okoliczność ta, jako że dotyczy specyfiki postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy drogowej, winna być jednak rozważana przez organ w każdym przypadku wyceny takiej nieruchomości. Odnotowania wymaga też fakt dołączenia przez skarżącą operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie i wskazującego inną wartość wycenianej nieruchomości niż określona w decyzji. Operat ten został dołączony dopiero w toku postępowania sadowego, stąd też nie mógł zaważyć na ocenie legalności zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu Wojewoda zwrócił zresztą uwagę na możliwość przedłożenia przez stronę dowodów(np. sporządzonego we własnym zakresie operatu), podważających wiarygodność operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, z której to możliwości skarżąca nie skorzystała. W związku jednak z uchyleniem zaskarżonej decyzji niniejszym wyrokiem oraz faktem, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w jej całokształcie, w przypadku przedłożenia dodatkowych dowodów przez skarżącą organ będzie miał obowiązek poddać je ocenie. Reasumując, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednocześnie Sąd uznał, że dla wyjaśnienia okoliczności związanych ze stosowaniem art. 18 ust. 1e ustawy drogowej wystarczające będzie uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji, jako że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Z tych przyczyn w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W związku z wydaniem wyroku w dniu 19 sierpnia 2015 r. Sąd zastosował art. 152 § 1 P.p.s.a. wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., który przewiduje z mocy prawa brak wywołania skutków prawnych przez uchylony akt do chwili uprawomocnienia się wyroku i nie wymaga wskazania tej okoliczności w sentencji wyroku, jak było dotychczas. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej.