II SA/Rz 367/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. W. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 367/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [..] maja 2011 r. nr [..] Prezydent Miasta [..] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi publicznej 1KDL i 2 KDL łączącej ul. [..] z ul. [..] w [..], m.in. na działce nr 160/11 (przed podziałem nr 160/5). Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne z dniem 4 sierpnia 2011 r., wobec czego zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.), organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta [..] ustalił odszkodowanie na rzecz poprzednich właścicieli działki, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewody [..] z dnia [..] grudnia 2014 r. Ustalono bowiem, że poprzedni właściciel działki nr 160/11 zmarł po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, a zatem w celu uczynienia zadość zasadzie zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, niezbędne było powtórzenie czynności proceduralnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [..] września 2014 r. nr [..] Prezydent Miasta [..] ustalił odszkodowanie za przejęcie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 160/11 o pow. 0,0009 ha obr [..] – [..] w łącznej wysokości 1.056,00 zł, na rzecz AW, PW i BW w 1/8 części oraz MW w 5/8 części. W uzasadnieniu podał, że ww. osoby, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [..] z dnia [..] listopada 2012 r. I Ns [..] /12 nabyły spadek po zmarłym właścicielu działki nr 160/11 – WW, a zatem uznać je należało za osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, który ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 1.056,00 zł. Wprawdzie operat został sporządzony w dniu 2 września 2012 r., jednak przed wydaniem decyzji powzięto informację od biegłego, że z uwagi na brak zmian poziomu cen w ostatnim roku dla analogicznych nieruchomości, operat jest nadal aktualny. W odwołaniu od tej decyzji BW podniosła, że Prezydent Miasta [..] jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania winien zostać wyłączony do rozpatrzenia sprawy. Niezależnie od tego, ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z września 2012 r. przesądza jej zdaniem o błędnie ustalonej wysokości tego odszkodowania. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [..] stycznia 2015 r. nr [..] Wojewoda [..] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób właściwy, a ustalona kwota odszkodowania 1.056,00 zł za wywłaszczoną działkę nr 161/11 o pow. 0,0009 ha nie budzi wątpliwości co do jego wysokości. Wysokość odszkodowania ustalono bowiem w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony wprawdzie we wrześniu 2012 r., jednakże potwierdzony przez biegłego stosowną klauzulą o jego dalszej aktualności. Analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a jego autor wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował rynek transakcyjny. Skoro zatem opinia biegłego spełniała wszystkie wymogi formalne i opierała się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących, organ I instancji był w pełni uprawniony do ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o tą opinię. Odnosząc się zaś do zarzutu wyłączenia organu, przywołując orzecznictwo NSA podał, że w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz gminy na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, prezydent miasta jako starosta, a zatem organ ustalający odszkodowanie na rzecz gminy, nie podlega wyłączeniu. BW wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu zarzuciła organom naruszenie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm) oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Prezydent Miasta [..] powinien zostać wyłączony od załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może także stwierdzić nieważność decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca odszkodowanie za przejęcie na rzecz Gminy Miasta [..] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 160/11 o pow. 0,0009 ha, w związku z realizacją inwestycji drogowej. Zasadniczym zarzutem skargi jest zarzut wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu, tj. Prezydenta Miasta [..]. Inwestycja drogowa, do której nawiązuje zaskarżona decyzja to budowa drogi publicznej 1KDL i 2 KDL łączącej ul. [..] z ul. [..] w [..], realizowana na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2011 r., wydanej w oparciu o art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 17 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 – dalej: "ustawa drogowa"). Organem właściwym do wydania takiej decyzji w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta, stosownie do przepisu art. 11 a ww. ustawy (w miastach na prawach powiatu funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta - art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Tenże sam organ jest również właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, co wynika z art. 12 ust. 4a cyt. ustawy. Skarżąca argumentując konieczność wyłączenia organu wskazuje na kolizję interesów, gdzie Prezydent Miasta [..] sprawujący funkcję starosty występuje jednocześnie jako strona postępowania – reprezentant Gminy Miasta [..] i jako organ rozpoznający sprawę. Powołuje się przy tym na uchwalę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, w której Sąd ten stwierdził, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Stanowisko NSA wyrażone w tej uchwale zostało uwzględnione w nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.) i znalazło wyraz w treści dodanych przepisów – art. 142 ust. 2 i art. 124 ust. 8 – wyłączających prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty, w sprawach dotyczących odpowiednio: zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, w których stroną jest gmina lub powiat. W ocenie Sądu zmiany te wskazują wyraźnie, że w tych przypadkach, w których ustawodawca dostrzegał kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, wprowadził instytucję wyłączenia organu. Należy też podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte pod drogę wynika nie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami a wprost z regulacji szczególnej – art. 12 ust. 4a ustawy drogowej. Ustawa drogowa nie przewiduje wyłączenia organu, brak jest też podstaw do wyprowadzania wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji tego organu. Taki pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wyraził NSA w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, argumentując ponadto, że "wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora". Ustalenie odszkodowania jest ściśle związane z wykonywaniem tych zadań, dlatego też uwagi dotyczące braku podstaw do wyłączenia organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczą też wydania decyzji o odszkodowaniu. Sąd uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta [..] nie podlegał wyłączeniu, a tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są zasadne. Skarga została natomiast uwzględniona z innego powodu. W przypadkach przejęcia nieruchomości na realizację inwestycji drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy drogowej (art. 12 ust. 5 ustawy drogowej). Regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter szczególny, ustawodawca przewidział bowiem możliwość podwyższenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e) ustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Wydanie nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie następuje nie tylko w drodze pisemnej, ale także wówczas gdy były właściciel nieruchomości nie czyni przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. W piśmiennictwie podkreśla się, że również bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5% (zob. W. Sawczuk, glosa do wyroku WSA Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 768/11, Lex Nr 157491/1). Może to również nastąpić przed wydaniem decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2013 r., o sygn. akt II SA/Bk 768/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W aktach administracyjnych sprawy, w tym również w treści uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, brak jest informacji czy i w jakim terminie nieruchomość została wydana, a tym samym czy istnieją podstawy do zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy drogowej. Prowadzi to do wniosku, iż organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania nie uwzględniły treści tego unormowania, a w rezultacie nie rozważyły istnienia przesłanek jego zastosowania. Pominięcie określonych treścią tego przepisu okoliczności faktycznych świadczy o wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77, art. 80 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że samo wydanie nieruchomości w terminach wskazanych w art. 18 ust. 1e) ustawy drogowej obliguje organ do naliczenia "premii’ przewidzianej w tym przepisie polegającej na podwyższeniu wysokości odszkodowania. Zastosowanie tego przepisu nie jest natomiast zależne od wniosku inwestora. Sąd uznał, że dla wyjaśnienia okoliczności związanych ze stosowaniem art. 18 ust. 1e ustawy drogowej wystarczające będzie uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji, jako że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Z tej przyczyny, uznając, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego – art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Sąd uchylił ją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. W związku z wydaniem wyroku w dniu 19 sierpnia 2015 r. Sąd zastosował art. 152 § 1 P.p.s.a. wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., który przewiduje z mocy prawa brak wywołania skutków prawnych przez uchylony akt do chwili uprawomocnienia się wyroku i nie wymaga wskazania tej okoliczności w sentencji wyroku, jak było dotychczas. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej.