II OSK 2724/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 317/15 w sprawie ze skargi T. A. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. A. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 19 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi T. A. (dalej również jako "skarżący") na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej również jako "organ" lub "PWINB") z [...] marca 2015 r., w przedmiocie przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W 2007 r. A. U. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej PINB) z wnioskiem o sprawdzenie legalności budowy parkingu samochodowego przy ul. B. róg K. w G., graniczącego z działką nr [...] należącą do wnioskodawcy. PINB ustalił, że powyższe roboty budowlane zostały przeprowadzone samowolnie i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane") zobowiązał T. A. - inwestora budowy miejsc postojowych i przebudowy chodnika w pasie drogowym ul. B. na działce nr [...] obręb O. w Gdańsku, wykonanej bez wymaganego zgłoszenia, do przedłożenia, w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia, określonych w nim dokumentów. Wobec nieprzedłożenia przez inwestora w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, PINB decyzją z [...] września 2008 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie wykonanej budowy miejsc postojowych i chodnika w ciągu ul. B. na działce nr [...] obręb O. w Gdańsku. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, PWINB decyzją z [...] lipca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę PINB, w związku z wątpliwościami co do jakości robót budowlanych w ciągu ul. B. na działce nr [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nałożył na podstawie art. 81c ust 2 prawa budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej. Rozpatrując zażalenie T. A. na powyższe postanowienie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał je w mocy, jedynie uchylając w części odnoszącej się do terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczając nowy termin do dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w związku z samowolną przebudową istniejącej drogi organ procedował w trybie przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego w celu zbadania zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Ponieważ zrealizowane przez T. A. roboty budowlane zostały zakończone, brak było podstaw do wydania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego postanowienia o ich wstrzymaniu. Organ podkreślił, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego i powinien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W skardze na powyższe postanowienie T. A. zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego oraz naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 2 i 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewskazanie przesłanek, faktów ani dowodów, na których oparł się organ wydając zaskarżone postanowienie, a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienia organów administracji obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że zarówno dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 prawa budowlanego, jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego artykułu, właściwe organy mogą żądać, gdy prowadzą postępowanie administracyjne oraz niezależnie od prowadzonego postępowania. Powołując się na orzecznictwo Sąd podał, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania. Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego, podlega trybowi określonemu w art. 50 i 51 prawa budowlanego, z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. Sąd I instancji nie powziął wątpliwości co do zasadności nałożonego postanowieniem obowiązku. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego zasadnie odwołały się do źródeł wiedzy specjalistycznej w celu zweryfikowania stanu technicznego przebudowanej drogi i miejsc parkingowych. Zmierzając bowiem do legalizacji wykonanych mimo sprzeciwu właściwego organu architektoniczno-budowlanego robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego, zdaniem Sądu, zobowiązane były sprecyzować sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Sąd wywodził, że uzasadnione wątpliwości, w tym przypadku co do jakości wykonanych robót budowlanych, powinny jednak być zaakcentowane silniej na tle konkretnego stanu faktycznego. Organ nie może ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że to samowola budowlana uzasadnia konieczność nałożenia obowiązku, o którym mowa w omawianym przepisie. Sąd podniósł, że obowiązek skonkretyzowany w postanowieniu skierowano do podmiotu, w stosunku do którego nie zweryfikowano, czy posiada on faktyczne możliwości podjęcia i wykonania ewentualnych obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, czyli czy dysponuje tą nieruchomością na cele budowlane. Sąd wskazał, że działka nr [...] (droga publiczna), na której zrealizowano przedmiotową inwestycję, jest własnością Gminy Miasta Gdańska. Skarżący nie był i nie jest jej właścicielem, a zatem w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogły zaistnieć zmiany. To nakładało na organ nadzoru budowlanego obowiązek zweryfikowania tytułu skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedury naprawczej. W przypadku bowiem, gdy tak określony inwestor, w szczególności po zrealizowaniu inwestycji, traci tytuł prawny do danej nieruchomości, możliwość legalnego wykonania przez niego określonych czynności na takiej nieruchomości, w tym przedłożenie opinii technicznej bądź ekspertyzy wiążącej się z koniecznością udostępnienia nieruchomości dla jej sporządzenia, czy dalej idąc - konieczność nałożenia jakichkolwiek obowiązków lub czynności zmierzających do uzyskania stanu zgodnego z prawem - staje się bardzo utrudniona lub wręcz niemożliwa. Nie ma przy tym, w ocenie Sądu, żadnej podstawy prawnej, aby zobowiązany nie posiadający jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości bez zgody właściciela mógł dokonywać jakichkolwiek czynności na nieruchomości bądź w odniesieniu do niej. Z tego powodu Sąd uznał, że nałożenie obowiązku z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego na inwestora, którego uprawnień do nieruchomości na dzień rozstrzygania o tym obowiązku dowodowym nie zweryfikowano, było przedwczesne. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, to jest art. 81c ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do uzależnienia wyboru adresata obowiązków określonych w art. 81c prawa budowlanego od tego czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, to jest art. 81c ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do uzależnienia wyboru adresata obowiązków określonych w art. 81c prawa budowlanego od tego czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, skoro w prawie budowlanym wskazano kilka podmiotów, na które można nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej i jednocześnie nie określono kryteriów dokonania wyboru należy przyjąć, że wybór ten nie jest dowolny, lecz zależy od okoliczności sprawy. W związku z tym w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych samowolnie robót budowlanych musi być nałożony na inwestora, gdyż to on powinien być adresatem obowiązków zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej lub usunięcia jej skutków. W przypadku nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, nie jest decydujące uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze sporządzeniem takiej oceny z reguły nie wiąże się wykonanie żadnych robót budowlanych. Podmiot zobowiązany do sporządzenia takiej oceny technicznej nie musi więc legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. np. wyrok NSA z 1 września 2015 r., II OSK 717/15, LEX nr 1987304). Podzielając w pełni powyższe stanowisko podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za uzasadniony. Stwierdzić przy tym trzeba, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ponieważ kwestia konieczności posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądzała o treści zaskarżonego wyroku i była jedyną sporną kwestią w tej sprawie. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.