I OSK 558/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. T. i K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 491/15 w sprawie ze skarg I. T. i K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [... 2015 r. nr SKO [...], SKO [...], SKO [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015r. sygn. akt III SA/Gd 491/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi I. T. i K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...]. nr SKO [...]; nr [...]; nr SKO [...]w przedmiocie zasiłku okresowego. Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzjami z dnia [...]. nr [...], nr [...]i nr [...]na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016r. poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a.", art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1, art. 38 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016r. poz. 930), dalej powoływanej jako "u.p.s.", Prezydent Miasta G. odmówił I. i. K. T. przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego. W uzasadnieniach decyzji organ wskazał, że dochód rodziny w miesiącach poprzedzających złożenie wniosków wynosił odpowiednio: [...] – [...],[...]oraz [...]–[...] miesięcznie, zaś kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi [...]. Odmowa przyznania zasiłków okresowych została orzeczona w związku z art. 11 ust. 2 u.p.s., po ustaleniu przez organ pomocy społecznej, że rodzina nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień, a także nie podejmuje wystarczających wysiłków w celu rozwiązania własnej trudnej sytuacji materialnej. Prezydent Miasta G. wyjaśnił, że K. T. nie podjął kroków związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego na córkę A. , a córka A. w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto córka M. nie podejmuje i nie poszukuje pracy, podnosząc konieczność sprawowania opieki nad matką i oczekiwanie na rozstrzygnięcie kolejnego odwołania w kwestii przyznania świadczenia z tytułu opieki nad matką. W ocenie organu opieka jednego z członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi w rodzinie jest wystarczająca, zaś M. T. powinna poczynić starania w celu podjęcia zatrudnienia. Organ dodał, że wielokrotnie wyjaśniał, iż istnieje możliwość skorzystania przez rodzinę z usług opiekuńczych. W decyzji zaznaczono ponadto, że rodzina korzysta regularnie z pomocy w postaci zasiłków celowych, pomocy rzeczowej i pracy socjalnej, a od [...] do [...][...]. uzyskiwała pomoc w formie żywności z Banku Żywności. Organ podkreślił, że pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania, a prawo do świadczeń uwarunkowane jest aktywnością osób korzystających z pomocy społecznej. Odwołania od powyższych decyzji złożyli I. i K. T. wskazując, że w czteroosobowej rodzinie, trzy osoby są przewlekle chore, w tym dwie z nich są niepełnosprawne i wymagają stałej opieki i leczenia. Dochód rodziny jest dużo niższy od kryterium dochodowego i minimum egzystencji. Odwołujący zaprzeczyli, by rodzina nie współpracowała w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzjami z dnia [...]. nr SKO [...], nr [...] i nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 2 oraz art. 106 ust. 1 u.p.s., uchyliło ww. decyzje i przekazało sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odniesieniu do decyzji rozpoznającej wniosek z dnia [...]. nr [...]organ odwoławczy stwierdził, że nieprawidłowo został przyjęty dochód [...]., gdyż rodzina do końca [...]. otrzymywała zasiłek okresowy, co jest wiadomym Kolegium ze sprawy o nr [...], a zatem zakończenie okresu zasiłkowego spowodowało utratę dochodu, tak więc w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód należy przyjąć dochody z [...]. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że sprawy przyznania zasiłku okresowego na skutek wniosków z dnia [...],[...]i [...]. były już przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji. Decyzje w sprawie tego zasiłku zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt III SA/Gd 30/14. W ocenie Kolegium w rozpatrywanych sprawach organ I instancji powielił argumenty użyte w decyzji uchylonej przez Sąd ww. wyrokiem. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że Kazimierz i M. T. są bierni zawodowo, zaś Irena i A. T. są osobami niepełnosprawnymi. Cała rodzina utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń socjalnych. M. T. twierdzi, że nie może pracować bowiem opiekuje się niepełnosprawną matką, a ta okoliczność ma usprawiedliwiać niepodejmowanie przez nią pracy, jak i służyć uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a obecnie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Kolegium istnieje wątpliwość czy słowa M. T. , jak również twierdzenia K. T. zawarte w rozlicznych pismach odnoszące się do konieczności sprawowania opieki w sposób uniemożliwiający aktywność zawodową przynajmniej jednej osoby w rodzinie zdolnej do pracy, są prawdziwe. Organ odwoławczy wskazał, że zaniepokojenie budzi wieloletnia bierna zawodowo, a jednocześnie roszczeniowa względem ośrodka pomocy społecznej postawa członków rodziny. Z treści licznych wywiadów środowiskowych sporządzanych na przestrzeni lat [...] – [...]nie wynika, aby w istocie I. T. lub A. T. wymagały stałej, całodobowej opieki i wiążącej się z tym obecności i aktywności aż dwóch osób z rodziny. Najprawdopodobniej członkowie rodziny, w tym także niepełnosprawna matka są w stanie opiekować się sobą wzajemnie, co oznacza, że stała obecność M. T. w domu przy matce lub siostrze nie jest konieczna. Zdaniem organu odwoławczego skarżący jak dotąd nie wykazali również, że nie są w stanie tak zorganizować codziennych czynności życiowych rodziny, aby umożliwić podjęcie zatrudnienia córki, która otrzymała propozycję zatrudnienia. Niezrozumiała jest postawa członków rodziny, którzy mając szansę zatrudnienia córki mającej wyższe wykształcenie zasłaniają się koniecznością sprawowania opieki w niejasno określonych granicach. W ocenie Kolegium może to oznaczać, że rodzina nie jest zainteresowana niczym innym jak tym, by utrzymywać się z pomocy społecznej i innych świadczeń socjalnych. Taka postawa stanowiłaby o braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i byłaby podstawą do zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. i odmowy przyznania pomocy. Kolegium stwierdziło, że w związku z powyższym istotnym dla rozstrzygnięcia spraw przyznania wnioskowanych zasiłków okresowych, a także innych spraw, dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest ustalenie, jak w rzeczywistości wygląda opieka sprawowana przez członków rodziny nad I. i A. T.. Konieczne jest ustalenie, kto i jakie czynności wykonuje oraz jaki jest zakres samoobsługi osób niepełnosprawnych. Ponadto należy ustalić, ile czasu zajmują czynności opiekuńcze oraz jak rodzina te czynności organizuje. Materiał zawarty w wywiadach środowiskowych jest w tej materii niewystarczający. Konieczne jest także zasięgnięcie informacji w środowisku, wśród sąsiadów rodziny co do sprawowania realnej, stałej opieki wymagającej osobistego zaangażowania członków rodziny przez cały dzień. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że chybiona jest argumentacja organu I instancji odnośnie braku współdziałania rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, przejawiająca się brakiem działań w kierunku uzyskania świadczeń pielęgnacyjnych. Uzasadnienia decyzji organu I instancji są w tej materii wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ I instancji uważa, że rodzina powinna starać się o to świadczenie przy rezygnacji z aktywności zawodowej, z drugiej zaś uważa, że rodzina winna wykazywać aktywność zawodową. Zdaniem organu odwoławczego, nie można mieć pewności, że strony takie świadczenie by uzyskały. W przekonaniu organu odwoławczego Prezydent Miasta G. nie poczynił żadnych nowych ustaleń i nie wykonał nakazów wynikających z wyroków sądów administracyjnych dotyczących stron, m.in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt III SA/Gd 30/14. W ocenie Kolegium zaistniała więc potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, bowiem organ I instancji winien ocenić czy członkowie rodziny, w tym także niepełnosprawna matka, są w stanie opiekować się sobą wzajemnie, czy w istocie stała obecność M. T. w domu przy matce lub siostrze jest konieczna. W skargach na powyższe decyzje organu odwoławczego wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. i K. T. wskazali, że w sprawach nie występują żadne braki, które stanowiłyby przeszkodę dla przyznania zasiłku okresowego, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wydłuża okres, przez który członkowie rodziny nie otrzymują należnej pomocy. Skarżący opisali swoją sytuację zdrowotną i rodzinną, ponownie wskazując, że nie można im czynić zarzutu braku współdziałania. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem Kolegium, jakoby I. i A. T., będące osobami niepełnosprawnymi, posiadającymi orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji, mogły się opiekować sobą wzajemnie. W ocenie skarżących Kolegium przekazując sprawy do ponownego rozpoznania powiela te same wytyczne i nakazuje przeprowadzić taki sam wywiad, jaki nakazało w poprzednich decyzjach. Wywiad taki został już przeprowadzony i Kolegium ma już go w swoim posiadaniu. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie wyjaśniło, że w aktach spraw toczących się z odwołań skarżących znajduje się wywiad środowiskowy i ocena sytuacji rodziny dokonana przez pracownika socjalnego, lecz wyłącznie na dzień jego sporządzenia, tj. [...]., tak więc na tej podstawie nie można ustalić, jak wyglądała sytuacja rodziny w okresie ubiegania się o zasiłek okresowy w niniejszych sprawach, tj. w [...],[...]i [...]. Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt III SA/Gd 491/15, III SA/Gd 492/15 i III SA/Gd 493/15 i postanowił prowadzić sprawy pod sygnaturą III SA/Gd 491/15. Powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skarg I. T. i K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.z dnia [...]. nr SKO [...]; nr [...]; nr SKO [...]. Zdaniem Sądu prowadzenie przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. nie było w niniejszej sprawie możliwe, gdyż postępowanie to z uwagi na szereg zasadnych zastrzeżeń co do działań poczynionych przez organ I instancji nie miałoby charakteru postępowania dodatkowego, lecz zasadniczego postępowania dowodowego. Ponadto Sąd zauważył, że sprawy dotyczące rozstrzygnięć organów w przedmiocie udzielenia pomocy skarżącym w formie zasiłku okresowego na [...],[...]i [...][...]. były już przedmiotem kontroli Sądu, który w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt III SA/Gd 30/14 uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji odmawiające skarżącym przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w ww. okresie. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji przesądzono, że zgromadzony materiał dowodowy jest na tyle niepełny, że nie istnieją podstawy do prowadzenia tylko uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Z uzasadnienia wyroku Sądu wynikało, że oprócz błędnego wyliczenia dochodu rodziny przy rozpoznawaniu wniosku z dnia [...]., organy mają przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu wszechstronne zbadanie i rozważenie podejmowanych przez rodzinę starań o polepszenie jej sytuacji bytowej. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest prawidłowa i stanowi wypełnienie wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Sądu z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt III SA/Gd 30/14 oraz wyraz racjonalnego dążenia do "uporządkowania" działań Prezydenta Miasta G. w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W wyroku podkreślono, że organ I instancji wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącym zasiłku okresowego nie poczynił de facto żadnych nowych ustaleń dotyczących sytuacji rodziny skarżących, powielając w istocie argumenty użyte uprzednio w decyzjach uchylonych przez Sąd. W tej sytuacji organ odwoławczy w sposób zasadny przyjął, że organ I instancji nadal nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, czym naruszył dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co jest o tyle istotne, że organ odmawiając przyznania świadczenia oparł się na regulacji zawartej w art. 11 ust. 2 u.p.s. Ponadto – zdaniem Sądu I instancji – trudno uznać, aby decyzja organu I instancji zawierała należyte i przekonujące uzasadnienie. Z jednej strony organ ten uważa bowiem, że rodzina powinna starać się o określone świadczenia uzależnione od braku aktywacji zawodowej, z drugiej zaś strony wskazuje, że rodzina winna wykazywać aktywność zawodową, która wyklucza możliwość uzyskania świadczeń opiekuńczych. W ocenie Sądu w pełni zasadne było zatem nakazanie organowi I instancji – w oparciu o instytucję wywiadu środowiskowego – przeprowadzenie szeregu czynności mających na celu w pełni prawidłowe i definitywne ustalenie szczegółowego zakresu opieki sprawowanej przez członków rodziny nad I. T. i A. T.. Zasadne było również wskazanie, że organ I instancji winien ustalić, jakie konkretnie czynności opieki są niemożliwe do wykonania przez K. T. z powodu sygnalizowanych przez niego schorzeń i czy takie czynności w rzeczywistości są wykonywane przez inne osoby. Jak podkreślił Sąd, prawidłowe było również wskazanie organu odwoławczego na konieczność zasięgnięcia obiektywnych informacji od sąsiadów rodziny co do sprawowania realnej i stałej opieki, wymagającej osobistego zaangażowania członków rodziny przez cały dzień. Dalej Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w aktach sprawy brak jest wywiadu środowiskowego, który wyjaśniałby wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. kwestie dotyczące zakresu opieki sprawowanej przez poszczególnych członków rodziny nad I.T. i A. T.. Przeprowadzone przez organ I instancji aktualizacje wywiadu środowiskowego są niewystarczające w zakresie ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia kwestii wnioskowanej pomocy, gdyż zostały przeprowadzone w innych sprawach i nie odzwierciedlają – na co zwraca uwagę organ odwoławczy – sytuacji rodziny w okresie ubiegania się o świadczenie, tj. w okresie [...]– [...][...]. Zdaniem Sądu I instancji ww. uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego, których dopuścił się organ I instancji nie mogły być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Sąd podzielił tym samym pogląd organu odwoławczego, że w rozpoznawanych sprawach organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy postawa członków rodziny rzeczywiście przemawia za uznaniem braku współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. To ustalenie było z kolei niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia zainicjowanych spraw, tym bardziej, że skarżący kwestionowali i nadal kwestionują wszelkie ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Ponadto podkreślono – odnosząc się do argumentacji skarżących – że w rozpatrywanych sprawach spór co do oceny należycie zgromadzonego materiału dowodowego nie miał miejsca. To stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych ze sprawowaniem opieki nad członkami rodziny przez organ I instancji upoważniały organ odwoławczy do zastosowania instytucji określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że uchylając decyzje organu I instancji organ odwoławczy przedstawił własne stanowisko w sprawie, wskazał konieczny do przeprowadzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oraz wykazał, że konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcia. Sąd uznał zatem, że organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżone decyzje organu I instancji, uzasadniając przy tym dlaczego na gruncie badanej sprawy zaszły przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiedli I. T. i K. T. . Zaskarżając wyrok w całości, podnieśli zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1997r. Nr 123, poz. 776 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o rehabilitacji zawodowej", w zw. z art. 38 ust. 1 i 5 u.p.s., polegające na niezastosowaniu tego przepisu pomimo, iż [...]z [...]domowników skarżących A. T. i jej matka I. T. posiadają wydane w drodze administracyjnej orzeczenia o całkowitej i trwałej niezdolności do pracy i wymagają całodobowej opieki. I. T. ma ustaloną niepełnosprawność od dnia [...]. na podstawie decyzji Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...]z dnia [...]. nr [...], zaś A. T. na stałe od dnia [...]r., co stwierdzono w drodze decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. z dnia [...]. nr [...] zmienionej wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2013r. sygn. akt VIII U 1415/11 uzupełnionym wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku wydanym w tej samej dacie, następnie zmienionym ponownie wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2014r. – przy czym fakt stwierdzenia tych okoliczności w dokumentach stanowi samodzielną podstawę – z uwagi na objęcie domniemaniem prawnym – iż orzeczenia te uprawniają do przyznania uprawnień z zabezpieczenia społecznego bez potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia faktu niepełnosprawności czy niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowiących zarazem w rozumieniu art. 38 u.p.s. przesłankę przyznania zasiłku okresowego; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 pkt 1 i 1a oraz art. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez niezastosowanie tych przepisów i pominięcie określonych tam definicji legalnych pojęć "całkowita niezdolność do pracy" oraz "niezdolność do samodzielnej egzystencji", które należy traktować jednoznacznie ze sformułowaniami użytymi w dokumentach urzędowych stwierdzających znaczny stopień niepełnosprawności I. T. i A. T., przepis ten bowiem nakazuje traktować jednolicie orzeczenia o niepełnosprawności wydane przez ZUS oraz Komisje ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, a także – w powiązaniu z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej – stanowi jednolitą podstawę do przyznania uprawnień i ulg na gruncie innych ustaw. Zdaniem skarżących kasacyjnie uchybienie Sądu I instancji doprowadziło do nieprawidłowego zobowiązania organu I instancji do prowadzenia obszernego postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności, których istnienie zostało już przesądzone domniemaniami prawnymi związanymi z orzeczeniami o niepełnosprawności, przy czym ustalenia wypływające z orzeczeń wzmocnione są jednocześnie domniemaniem prawdziwości oraz zgodności z prawdą stwierdzonych tam okoliczności wynikającym z urzędowego charakteru tych dokumentów, a nadto korzystają z domniemania, iż stanowią podstawę przyznania uprawnień wynikającego z art. 3 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, co spowodowało zwrócenie do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w celu ustalenia faktów wiążąco określonych dokumentami; 3. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na pominięciu wiążąco ustalonych na gruncie orzeczeń ZUS i Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności okoliczności, iż zarówno I. T. oraz A. T. dotknięte są "niepełnosprawnością w stopniu znacznym" oraz obarczone "niezdolnością do samodzielnej egzystencji", przy czym ustalenia te upoważniają do zastosowania art. 38 ust. 1 i 5 u.p.s., są bowiem tożsame z określonymi tam okolicznościami stanowiącymi przesłankę przyznania zasiłku okresowego. W konkluzji autorzy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów urzędowych załączonych do skargi kasacyjnej oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżących kosztów świadczenia pomocy prawnej z urzędu powiększonych o należny podatek VAT w wysokości ustalonej według norm przepisanych, oświadczając że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zaskarżonym wyrokiem oddalona została skarga na decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten statuując wyjątkową podstawę rozstrzygnięcia wydawanego w toku postępowania administracyjnego stanowił w dacie ferowania zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji oddalając skargę wniesioną na kasacyjną decyzję organu odwoławczego akceptuje poprawność zastosowania powyższego przepisu w toku postępowania administracyjnego. Przy czym przepis ten stanowi wyłączną podstawę rozstrzygnięcia kwestionowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji skarga kasacyjna wniesiona od wyroku kontrolującego decyzję kasacyjną organu odwoławczego winna przede wszystkim zarzucać wadliwość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., którym – w realiach niniejszej sprawy – był art. 151 P.p.s.a. Analizując skargę kasacyjna wniesioną w niniejszej sprawie wypada skonstatować, iż nie zawiera ona zarzutu wadliwego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uniemożliwiona została ocena prawidłowości zastosowania przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego wyroku. Skoro do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną zarzutów skierowanych wobec podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uznać wypada za wadliwie skonstruowaną, a w konsekwencji bezzasadną. Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów kasacyjnych należy podkreślić, iż naruszenie przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wpływa na stabilność zaskarżonego wyroku tylko wówczas gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie tego zarzutu wskazano na błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ale zarzutu tego nie powiązano z którymkolwiek z przepisów K.p.a., a następnie ze stosowanym przez Sąd I instancji przepisem wynikowym odnoszącym się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Skarga kasacyjna także i w tym zakresie jest wadliwie skonstruowana i nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić legalności zastosowanych przepisów postępowania odnoszących się do dokonanych ustaleń faktycznych, w szczególności art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 3 ust. 2 art. 5 pkt 1 i 1a oraz art. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej, w zw. z art. 38 ust. 1 i 5 u.p.s. Zarzut tak postawiony nie może odnieść spodziewanego rezultatu bowiem kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, mając wyłącznie procesowy charakter, nie rozstrzygała istoty sprawy i nie opierała się na przepisach prawa materialnego. Nadto Sąd I instancji nie formułował jakichkolwiek ocen norm prawa materialnego poprzestając na ocenie przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, nie stanowiąc elementu podstawy zaskarżonego wyroku, nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji. Skoro kontrolowana przez ten Sąd decyzja kasacyjna miała charakter wyłącznie procesowy, a przyczyną jej wydania była procesowa wadliwość decyzji organu I instancji i konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to należy jednoznacznie wskazać, iż nie dokonano w ostatecznym rozstrzygnięciu subsumpcji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Subsumpcja możliwa jest bowiem wyłącznie do prawidłowo ustalonego i wszechstronnie ocenionego stanu faktycznego, a więc wyłącznie po dokonaniu ustaleń faktycznych w sposób odpowiadający przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tym samym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego uznać wypada co najmniej za przedwczesny. Z tych względów skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku dowodowego tyczącego przeprowadzenia "dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej na okoliczności opisane dalej w uzasadnieniu" wskazać należy, iż dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie na podstawie dowodu z dokumentu i to w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001r. sygn. akt V SA 671/00, Lex nr 50129), a przesłankami prowadzenia postępowania dowodowego są konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości przy jednoczesnym niespowodowaniu nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Przy czym inicjowanie postępowania dowodowego wymaga co najmniej wskazania konkretnego faktu podlegającego stwierdzeniu, mającemu dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie (tezy dowodowej) i podania konkretnego środka dowodowego, przy pomocy którego fakt ten zostanie udowodniony. Powołanie się na generalną potrzebę udowodnienia okoliczności opisanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przy pomocy ogólnie wskazanych dokumentów, w żadnym razie nie czyni zadość warunkom prowadzenia postępowania dowodowego, o których mowa w art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. Z tego też względu wniosek dowodowy nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżących z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (art. 258 – 261 P.p.s.a.).