I SA/Wa 1150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. I. L., J. P. i I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1948 r. L.dz. [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do działki gruntu położonej w [...] przy dawnej ul. [...] (obecnie [...]), oznaczonej nr Hip. [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących: M. I. L., J. P. i I. T. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na wniosek Spółki "[...]" Sp. z o.o. oraz K. Ł. – właścicieli lokali w budynku położonym przy [...] w [...] oraz współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej, wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1948 r. L.dz.[...] przywracającej byłym właścicielom gruntu przy ul. [...] (obecnie [...]) w [...] termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu oznaczonego nr hip. [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] stwierdziło nieważność powołanej decyzji z dnia [...] października 1948 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1143/09, po rozpoznaniu skargi J. P., I. L. i I. T., stwierdził nieważność powyższych decyzji z powodu skierowania ich do osób niebędących stronami postępowania. 3. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1948 r. przywracającej byłym właścicielom termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uregulowany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), 6-miesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, miał charakter terminu prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych. W przedmiotowej sprawie w terminie tym osoby uprawnione nie złożyły takiego wniosku, a zatem niedopuszczalne było jego późniejsze przywrócenie. Tym samym decyzja z dnia [...] października 1948 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. 4. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. I. L., J. P. oraz I. T., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili: a) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "Kpa") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że powołana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 1948 r. narusza prawo w sposób rażący; b) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; c) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe i bezzasadne zastosowanie poprzez utrzymanie w mocy rażąco naruszającej prawo decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2011 r.; d) rażące naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 156 § 1 Kpa, która prowadzi do uznania za dopuszczalne stwierdzanie nieważności, a tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego, decyzji ostatecznych od 50 lat, co w konsekwencji prowadzi skarżących do pozbawienia własności nieruchomości o wielkiej wartości; e) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 158 § 2 Kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności; f) naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego niezastosowania, a przez to pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność ich spadkodawcy; 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 6. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego uznając, że od odpowiedzi na pytanie prawne co do konstytucyjności art. 156 § 2 Kpa zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy powołany przepis budzi bowiem poważne wątpliwości, co do jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. 7. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 204/12 podjął zawieszone postępowanie. 9. Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. pełnomocnik uczestników postepowania M. N. i B. K. – adw. Z. S. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, wskazując że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie uchylił art. 156 § 2 Kpa. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje. 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg. 2. W przedmiotowej sprawie dla Sądu kluczowe znaczenie przy dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanym wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Zawarte jest w nim stanowisko, że: "W razie stwierdzenia przez Trybunał zgodności zaskarżonej regulacji z Konstytucją, nastąpiłoby potwierdzenie domniemania jej konstytucyjności. Sąd pytający byłby wówczas związany taką oceną. Natomiast w razie stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji, wyrok Trybunału miałby charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Mimo że przedmiotem orzekania jest art. 156 § 2 Kpa, to stwierdzenie niekonstytucyjności rzutowałoby na sposób dokonywania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wyrok nie powodowałby wprawdzie zmiany normatywnej, ale wskazywałby sądowi konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Wyrok stwierdzający niezgodność z Konstytucją nie oznaczałby derogacji art. 156 § 2 Kpa ani jego części. Wówczas nie wystąpiłyby typowe skutki stwierdzenia niekonstytucyjności, które polegają na wydaniu przez sąd pytający orzeczenia z pominięciem regulacji niezgodnej z Konstytucją. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego oznaczałoby jednak konieczność dokonania przez sąd pytający wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem sposobu ważenia zasad: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Ważenie tych zasad stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zgodzie z Konstytucją. Inaczej mówiąc, wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność zaskarżonej regulacji otwierałby więc drogę do innej wykładni art. 156 k.p.a. Z uwagi na kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych, sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), mógłby wówczas uchylić zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: Kolegium)." 3. Tak więc wyrok stwierdzający niekonstytucyjność regulacji zawartej w art. 156 § 2 Kpa, w zakresie wskazanym w pytaniu, otworzył w niniejszej sprawie możliwość dokonania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, pomimo jej wadliwości, nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, właśnie z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia 25 października 1948 r., która przyznała poprzednim właścicielom nieruchomości [...] prawo do ubiegania się o jej zwrot, konstytucyjne zasady: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) wynikające z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stoją na przeszkodzie wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego i odebranie następcom prawnym poprzednich właścicieli przyznanej im ponad 60 lat temu ekspektatywy. Należy mieć bowiem na uwadze, że przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], umożliwiło byłym właścicielom nieruchomości zgłoszenie roszczenia o ustanowienie praw do utraconych nieruchomości, pozwalających na dalsze z nich korzystanie, podczas gdy upływ takiego terminu (w sytuacji jego uchybienia, bądź też odmowy jego przywrócenia) powodował nieskuteczność dochodzenia roszczenia, skoro na jego zgłoszenie wyznaczony został konkretny termin. 4. Tym samym zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] dokonało błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dokonana przez organ wykładnia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" jest bowiem nie do zaakceptowania w zestawieniu z przywołanymi powyżej zasadami konstytucyjnymi, co oznacza że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). 5. Zgodnie przy tym z treścią art. 145a § 1 Ppsa w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu oznacza konieczność wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a.