IV SAB/Wr 152/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Katarzyna Radom Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji A z/s we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we W. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 26 maja 2015 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 25 maja 2015 r. Fundacja A we W. (dalej: wnioskodawca, strona skarżąca) zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. o udostępnienie informacji poprzez przesłanie kserokopii lub skanu (na podany adres poczty elektronicznej) umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w roku 2015 przez samorząd adwokacki z wicedziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we W. adw. J. K., której/których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi z uwzględnieniem odmowy prywatności co do miejsca zamieszkania, nr dowodu osobistego lub PESEL czy numer konta bankowego wierzyciela. W odpowiedzi na powyższy wniosek Okręgowa Rada Adwokacka we W. pismem z dnia [...] maja 2015 r., znak [...] poinformowała wnioskodawcę, że umowy cywilnoprawne zawierane z osobami szkolącymi członków samorządu adwokackiego nie stanowią informacji publicznej i z tego powodu żądane kserokopie umów nie zostaną udostępnione. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę ,że wspomniane pismo nie stanowi decyzji, albowiem nie można wydawać decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 25 maja 2015 r. wnosząc o zobowiązanie organu do jego załatwienia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywodziła, że samorząd zawodowy (samorząd adwokacki) jest podmiotem utworzonym przez Państwo na podstawie ustawy , obowiązanym konstytucyjnie do udostępnienia informacji o swojej działalności, co wprost wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji. W demokratycznym państwie prawa działanie tego samorządu powinna cechować transparentność, zwłaszcza w aspekcie finansowym. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka we W. wniosła o jej odrzucenie, z tym uzasadnieniem, że pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym dodatkowo z ostrożności procesowej wniosła o oddalenie skargi z tym uzasadnieniem, że strona skarżąca wniosła do niej kilkadziesiąt spraw w przedmiocie dostępu do informacji, które nie są informacjami publicznymi, kierując się w tym zakresie wyłącznie interesem prywatnym, a nie publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) dalej u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie powołana ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów k. p. a. stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 tej ustawy. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek z dnia 26 maja 2015 r. strona skarżąca złożyła, zaś jego adresatem jest Okręgowa Rada Adwokacka we W. Będąca przedmiotem kontroli sądowo –administracyjnej skarga dotyczy bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 26 maja 2015 r. o udostępnienie informacji w postaci kserokopii lub skanu umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w roku 2015 przez samorząd adwokacki z wicedziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we W. adw. J. K., której/których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi. W związku z tak sformułowanym żądaniem niezbędne jest ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wspomniany wyżej wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej . Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwróciła się strona skarżąca, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Jak wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, do którego został złożony wniosek, w zależności od tych okoliczności, zobowiązany jest: - udostępnić - w formie czynności materialno-technicznej - żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art.13 u.d.i.p., - wydać w decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź - wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p. ). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że wyliczenie zawarte w powołanym przepisie nie ma wyczerpującego charakteru, niemniej jednak wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji. Do drugiej kategorii podmiotów wskazanych w cytowanym art.4 ust.1 u.d.i.p. należą organy samorządów gospodarczych i zawodowych ( art.4 ust.1 pkt 2 u.d.i.p.). Jest to zgodne z art.61 ust.1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Przywołać w tym miejscu należy przepis art.17 ust.1 Konstytucji RP, który powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przy czym jako zawody zaufania publicznego należy rozumieć "zawody, w których pomyślność powszechna i dobro społeczne są powierzone pewnej grupie zawodowej, a w związku z tym wymagają one wysokiego poziomu etycznego. [...]. Osoby wykonujące takie zawody podlegają swoistym kodeksom deontologicznym. Działają one w interesie publicznym i dla ochrony pewnych dóbr publicznych" ( zob. J. Smarż, Definiowanie pojęcia "zawód zaufania publicznego", Studia Prawnicze 2012/3/123-155) . Nie budzi zatem wątpliwości zasadność zaliczenia adwokatów do zawodu zaufania publicznego, o którym mowa w art.17 ust.1 Konstytucji RP ( zob. glosa P. Sarneckiego do wyroku SN z 29.05.2001 r. I CKN 1217/98, Palestra 2002/5-6/185). W doktrynie wskazuje się ,że zakres, w jakim państwo przekazuje władztwo publiczne samorządowi zawodowemu obejmuje: 1/ przymusowe reprezentowanie interesów określonych zawodów wobec władz państwowych; 2/ nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu; 3/ dopuszczenie do wykonywania zawodu i prowadzenie rejestru osób mających prawo wykonywania danego zawodu; 4/ czuwanie nad etyką wykonywania zawodu; 5/ doskonalenie zawodowe i określenie programów kształcenia w zawodzie; 6/ sądownictwo dyscyplinarne ( zob. J. Hausner , D. Długosz . Tezy w sprawie zawodów zaufania publicznego, Warszawa 2002, s.122 ) . W związku z tym piecza samorządu zawodowego, o której mowa w art. 17 ust.1 Konstytucji, powinna być rozumiana w sposób możliwie szeroki, a mianowicie powinna obejmować nie tylko monitorowanie przez samorząd udzielania przez adwokatów porad prawnych, przyjmowanie do korporacji, organizowanie doskonalenia zawodowego adwokatów , ale również organizowanie szkolenia aplikantów adwokackich. Koresponduje z tym i potwierdza to również brzmienie art.3 ust.1 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze ( Dz.U. z 2014r. poz.635) , wedle którego zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. Z powyższych regulacji wynika zatem ,że kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki nie jest objęte sferą niepubliczną ( prywatną) , lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego , wynikającego z art. 3 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje zatem w tym zakresie zadania publiczne i wiedza o ich działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art.1 ust.1 u.d.i.p. Zdania publiczne mogą bowiem być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i cechuje je nie tylko użyteczność dla ogółu , a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie . Niespornym w sprawie jest fakt ,że kształcenie aplikantów adwokackich w toku aplikacji odbywa się m.in. przez uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych . W związku z tym uznać należy, że umowa , której stronami jest samorząd adwokacki i wicedziekan Okręgowej Rady Adwokackiej , zaś jej przedmiotem jest odpłatne przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi , zawierana jest w celu realizacji zadania publicznego i wskazuje na sposób realizacji tego zadania . Kryterium bowiem decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest ich autorstwo , tylko przesądzenie ,że służą one realizowaniu zadań publicznych i w tym celu zostały utworzone, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy . Istotne jest to , aby dokumenty służyły realizowaniu zadań przez dany podmiot zobowiązany i odnosiły się do niego bezpośrednio . Wobec tego treść umów cywilnoprawnych dotyczących zadań publicznych lub majątku publicznego stanowi informację publiczną. Niewątpliwie do realizacji powierzonych prawem zadań samorządowi adwokackiemu w zakresie kształcenia aplikantów adwokackich służą umowy zawierane z osobami szkolącymi aplikantów adwokackich . Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że dokumenty stanowiące umowy cywilno-prawne nie pochodzą od organów władzy publicznej i nie stanowią dokumentu urzędowego. Dokument zawierający informację publiczną jest bowiem pojęciem znacznie szerszym niż pojęcie dokumentu urzędowego . Zauważyć bowiem należy ,że ze względu na charakter zdefiniowania zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w praktyce część dokumentów, które wytworzone zostaną przez różnego rodzaju fundacje, stowarzyszenia itd. , uczestniczące w wykonywaniu zadań publicznych bądź gospodarujące mieniem publicznym, dotyczy wprost sprawy publicznej , a jednocześnie nie spełnia przesłanek ( cech) dokumentu urzędowego , o którym mowa w art.6 ust.2 u.d.i.p. W tym zakresie wyraża się pewna niekonsekwencja ustawodawcy , który realizacje wglądu do dokumentu ograniczył wyłącznie do dokumentu urzędowego , nie dostrzegając jednocześnie ,że zakres podmiotowy zobowiązanego został określony zdecydowanie szerzej , co musi skutkować koniecznością uwzględniania tego ,że wytwórcą licznych dokumentów są osoby , które w żadnym razie nie mogą być identyfikowane z funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu k.k. ( zob. M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu , Wrocław 2013 , s.218) . Powtórzyć należy za M. Jabłońskim ,że identyfikacja informacji publicznej musi odbywać się w oderwaniu od charakteru nośnika informacji .Istotne jest tylko to, czy informacja taka dotyczy sprawy publicznej ( zob. M. Jabłoński , Udostępnienie informacji publicznej ........, s. 216) . W takim też kontekście ocenić należy informacje objęte przedmiotowym wnioskiem i w konsekwencji uznać, że dane nim objęte mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast ocena dotychczasowych działań adresata wniosku , podjętych w celu załatwienia wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wprawdzie w ustawowym terminie , o którym mowa w art. 13 ust.1 u.d.i.p. , adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do uprawnionego informacyjnie pismo z dnia 28 maja 2015r. zawiadamiające o tym, że żądane przez niego informacje nie mają waloru informacji publicznej . Treść wspomnianego pisma jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z jego treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej . Jeśli bowiem według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Jednakże z powodów , o których była mowa wyżej, podmiot zobowiązany dokonał błędnej kwalifikacji żądanej informacji . Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 25 maja 2015 r. , bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. . Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się strona skarżąca, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.