I OSK 2743/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2015 r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1148/13 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 lipca 2013 r., I SA/Wa 1148/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Budownictwa z [...] sierpnia 2007 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] listopada 1951 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P. [...]. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w sprawie tej brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] listopada 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. P. [...] i utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1952 r. nr [...]. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z [...] listopada 1951 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Zaś orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] listopada 1951 r. o nieprzyznaniu prawa własności czasowej uzasadnione było tym, że wniosek o przyznanie tego prawa złożony został po terminie. Zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za oplata symboliczną. Data złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu (26 sierpnia 1949 r.) nie była sporna. Dla oceny prawidłowości twierdzeń Ministra Budownictwa zawartych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, co do tego, że nieruchomość warszawska położona przy ul. P. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w dniu 16 sierpnia 1948 r., a w konsekwencji dla ustalenia, czy orzeczenia poddane badaniu w trybie nieważnościowym, naruszają prawo, i to w stopniu rażącym, konieczne jest odniesienie się do treści obu powołanych już wcześniej, zapadłych w tej sprawie, wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie poczynionych tam wskazań. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo Minister Budownictwa przyjął – tak jak i organy orzekające w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej – że nieruchomość warszawska położona przy ul. P. [...] ozn.hip nr [...], objęta została w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 z 1948 r. Ogłoszenie to zostało także opublikowane w nr 25 Dziennika "Życie Warszawy" z 16 sierpnia 1948 r. Ogłoszenie opublikowane w Dzienniku urzędowym zawiera elementy określone w § 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Rozporządzenie to – w odróżnieniu od obowiązującego wcześniej rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) - przewidywało jedynie jeden etap – ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie. Ogłoszenie zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 z 1948 r. zawiera: powołanie podstawy prawnej do objęcia gruntu w drodze ogłoszenia (§ 2 pkt 1), oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2 – pkt 13 ogłoszenia) oraz pouczenie o treści § 3 rozporządzenia oraz art. 7, 8 i 9 ust. 2 dekrety (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Przepis § 3 rozporządzenia stanowił, że grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. W ocenie Sądu, pojęcie "oznaczenie obszaru", o którym mowa w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia nie może być interpretowane jako wskazanie konkretnego adresu nieruchomości warszawskiej. Przez "oznaczenie obszaru" – na gruncie rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r. – nie można rozumieć wymienienia poszczególnych (konkretnych) nieruchomości z oznaczeniem ich numerów hip., numerów ulic, czy innych danych, które uszczegóławiałyby nieruchomość. "Dokładne oznaczenie gruntów" podlegających objęciu w posiadanie wymagane było na gruncie przepisów wcześniejszego rozporządzenia Ministra Odbudowy, tj. rozporządzenia 7 kwietnia 1946 r. "Oznaczenie obszaru" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "oznaczenie gruntów", tym bardziej nie można stosować tu tych samych wymogów, które były konieczne dla "dokładnego oznaczenia gruntów", przewidzianych w rozporządzeniu z 7 kwietnia 1946 r. Obszar to przestrzeń, a oznaczenie obszaru, to określenie tej przestrzeni. Oznaczenie obszaru to zatem zakreślenie jego granic, co w odniesieniu do gruntów na obszarze m.st. Warszawy, uprawnione było poprzez wskazanie nazw ulic zakreślających, wyznaczających ten obszar. Dla oznaczenia obszaru w rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r. wystarczające było zatem oznaczenie go przez ograniczenie osiami ulic, czy granicą miasta, jak miało to miejsce w przypadku ogłoszenia, którym objęto w posiadanie nieruchomość będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Pogląd taki prezentowany jest w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1047/10). Dla skutecznego objęcia nieruchomości, o której mowa, nie było zatem konieczne dokładne jej oznaczenie, w tym nie było konieczne powołanie numeru ulicy czy numeru hip. nieruchomości. Ogłoszenie zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 z 1948 r. (pkt 13) nie wymagało zatem zindywidualizowanego oznaczenia nieruchomości, wystarczające było – dla skutecznego objęcia – ogólne oznaczenie granic terenu. Warunkiem skutecznego objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. (uchwała NSA w Warszawie z 5 czerwca 2000 r., OPK 32/99). Objęcie w posiadanie gruntów należy łączyć zatem z datą wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie, a nie z jakąkolwiek czynnością wskazującą na faktyczne pozbawienie dotychczasowego właściciela możliwości władania nieruchomością. Rozważanie ewentualnego pozostawania strony w błędzie, w kontekście objęcia gruntu w posiadanie – na co zwracał uwagę NSA w wyroku z 13 maja 2009 r. wskazując potrzebę badania, czy doszło do objęcia – mogłoby mieć znaczenie prawne tylko w przypadku, gdyby istniała możliwość przywrócenia uchybionego terminu. Jednakże termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego, a zatem jest terminem nieprzywracalnym. Stąd też, ewentualny błąd, czy niewłaściwa ocena strony, co do objęcia gruntu w posiadanie nie mogą być kwalifikowane jako wada, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości, o której mowa w sprawie, upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Właściciele nieruchomości złożyli wniosek w dniu 26 sierpnia 1949 r., a zatem po terminie. W świetle powyższego trafnie Minister Budownictwa stwierdził, że zarówno orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] listopada 1951 r. nr [...] jak i decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1952 r. nr [...] nie zawierają kwalifikowanej wady, która powodowałaby konieczność wyeliminowania tych orzeczeń z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła R. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 7, 8, 77 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny, w szczególności że doszło do skutecznego objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z czym wiązało się rozpoczęcie biegu sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej, przy uznaniu też braku wpływu błędu na rozpoczęcie w/w terminu w kontekście wydania na rzecz skarżącej pozwoleń administracyjnych z 28 czerwca1946 r. i 22 grudnia 1948 r.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie bez dogłębnej, wszechstronnej analizy i gruntownej oceny wszystkich aspektów sprawy stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny niezgodnego z obowiązującymi przepisami dekretu Prawo rzeczowe z 11 października 1946 r., według których posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą, a zatem faktyczne władztwo nad rzeczą oraz art. 44, 47, 49 i 74 Rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, cyt dalej jako "r.p.a.". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie mogą wystarczyć jako uzasadnienie zaskarżonego wyrok konstatacje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowiące tzw. samoocenę, np. "Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonana została w tym zakresie z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, prawidłowo zebranego przez organ...", gdyż stanowi to wyłącznie "osobiste" przekonanie tegoż Sądu, które nie może się ostać nawet przy niezbyt wnikliwej weryfikacji. Sąd ten nie sprostał sprawie, mimo iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku akcentował, że zdawał sobie sprawę z konieczności odniesienia się do treści zapadłych już wcześniej w tej sprawie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., I OSK 679/08 i z 19 kwietnia 2013 r., I OSK 2063/11. Sąd I Instancji sprowadza uzasadnienie zaskarżonego wyroku do przedstawienia historii orzeczeń administracyjnych i sądowo – administracyjnych zapadłych w przedmiotowej sprawie, a w materii własnych rozważań do przedstawienia stanowiska doktryny i judykatury co do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz akceptacji decyzji Ministra Budownictwa przez takie eufemistyczne stwierdzenia: "w ocenie Sądu zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca decyzja Ministra Budownictwa odpowiadają prawu", "Prawidłowe jest w ocenie Sądu twierdzenie Ministra Budownictwa, że w sprawie tej brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 1951...", "w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę prawidłowo Minister Budownictwa przyjął – tak jak i organy orzekające w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej...", "Sąd podziela twierdzenia organu...", i tym podobne, podnosząc argumenty tyczące faktów bezspornych a nie mających decydującego znaczenia dla kwestii które należało rozważyć. W tej ostatniej mierze brak jest wszechstronnej, dogłębnej i gruntownej analizy wszystkich aspektów sprawy. W szczególności Sąd I Instancji poza rozważaniami pozostawił kwestię objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę na podstawie rozporządzenia i aktów wykonawczych niższego rzędu całkowicie pomijając cechy/znamiona instytucji posiadania opisane w ustawie, mającej prymat jako akt wyższego rzędu. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny analiza pojęcia "oznaczenie obszaru" jest niezwykle powierzchowna i nie można jej ująć w kategoriach wykładni pojęcia w kontekście konstytucyjnym i Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazanych w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2004 r., I OSK 679/08. Taki sam powierzchowny charakter mają argumenty Sądu I Instancji sprowadzające się do tezy "pozostają bez znaczenia i nie wpływają na prawidłowość ustaleń Ministra Budownictwa" a związane z indywidualnymi decyzjami na rzecz skarżącej, o pozwoleniu na budowę domu zniszczonego działaniami wojennymi i o pozwoleniu na użytkowanie. Rozważania Sądu na temat pozostawania strony skarżącej w błędzie są również ułomne, gdyż sprowadzają się do podkreślenia, że termin z art. 7 ust. 1 Dekretu jest terminem prawa materialnego a zatem terminem nieprzywracalnym a ewentualny błąd nie może być kwalifikowany jako wada, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania L. T. wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że uczestniczka postępowania podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. 2.1. Po pierwsze, zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej nie skorelował go bowiem z uprawnieniami orzeczniczymi NSA, określonymi w art. 185 – 189 p.p.s.a. 2.2. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zawsze określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie. Przykładowo, art. 49 r.p.a. stanowił "Jako środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym służy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Nigdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostało wyjaśnione, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. 2.3. Po trzecie, wnoszący skargę kasacyjną powinien skonkretyzować swoje zarzuty, ponieważ sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe (art. 176 p.p.s.a.). Formułując taki zarzut, należy wskazać jednostkę systematyczną aktu normatywnego (artykuł, ustęp, punkt), w której została zawarta norma prawna, jaka zdaniem skarżącego kasacyjnie, została naruszona przez Sąd I instancji. Tymczasem, przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy art. 47 i 74 r.p.a. składają się z kilku jednostek systematycznych, które zawierają przynajmniej kilka odmiennych regulacji prawnych (norm). Jeżeli więc przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych) – jak np. przytoczone r.p.a. – to trzeba wyraźnie zaznaczyć, które z zawartych w nich norm zostały naruszone. Ogólnikowe powołanie się na artykuły stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym uchybienie to uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach określonych w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był uznać, iż tak sformułowany zarzut naruszenia art. 47 i 74 r.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Konstatacja ta dotyczy również zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji bliżej nieokreślonych przepisów dekretu Prawo rzeczowe z 11 października 1946 r. 2.4. Po czwarte, skarżący kasacyjnie opiera wniesiony środek zaskarżenia na zarzutach naruszenia wskazanych przez niego przepisów postępowania. Nie określa jednak, w jaki sposób uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, podniesione przez niego zarzuty nie spełniają wymogu podstawy kasacyjnej, określonej w tym przepisie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny celowo przytoczył uzasadnienie skargi kasacyjnej in extenso, żeby zobrazować, że nie precyzuje ono podniesionych zarzutów. Jest ono tylko i wyłącznie nieuporządkowanym zbiorem ogólnikowych twierdzeń skarżącego kasacyjnie, nie przypominającym ani na jotę wywodu prawniczego, za to posługującym się określeniami, których nie ma, ani w języku prawnym, ani też w języku prawniczym, np. "orzeczenia sądowo – administracyjne". 4. W świetle podniesionych wyżej braków skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w niej zarzuty nie są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez ten Sąd. Wskazane wady skargi kasacyjnej, co prawda nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie, ale uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. 5. Mając na uwadze podniesione wyżej względy należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzec jak w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. .