VII SA/Wa 321/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W K i M K na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących W K i M K solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 2014 r. pozwalającej M K i W K na wymianę pokrycia dachowego na skrzydłach zachodnim i wschodnim (parterowych) budynku przy ul. [...] , położonego na działkach o nr ew. gruntów [...] i [...], zgodnie z dokumentacją projektową, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) oraz 17 pkt 2, art. 127 § 2 art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wynika z akt sprawy, Miejski Konserwator Zabytków w [...] , działając na wniosek M K i W K decyzją z dnia [...] września 2014 r., pozwolił na wymianę pokrycia dachowego na skrzydłach zachodnim i wschodnim (parterowych) budynku we wskazanej lokalizacji, zgodnie z dokumentacją projektową, wyznaczając termin pozwolenia do dnia [...] października 2014 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J K, będący jedną ze stron postępowania, w którym podnosił, że rozwiązania w projekcie zaproponowanym przez wnioskodawców zabezpieczają tylko ich własny interes z pominięciem innych stron. Wniósł o uchylenie decyzji w całości. Pismem z dnia [...] października 2014 r. W K wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o udostępnienie złożonego odwołania, o którego złożeniu dowiedział się z pisma organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. przekazującym odwołanie do Ministra. Wskazał, że udostępnienie odwołania umożliwi mu zajęcie stanowiska w sprawie. Wcześniej, pismem z dnia [...] września 2014 r. W K złożył w organie I instancji, wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] września 2014 r. w zakresie terminu realizacji robót oraz terminu ważności ww. decyzji. Wniosek uzasadniał koniecznością przeniesienia terminu realizacji robót ze względu na przedłużony okres uzyskania decyzji do jej uprawomocnienia, krótki okres ważności decyzji, zmienne warunki pogodowe oraz odstąpienie zamówionego wykonawcy robót. Minister, po rozpatrzeniu odwołania, podjął w dniu [...] grudnia 2014 r., wskazaną na wstępie, decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że podstawowe znaczenie ma okoliczność, iż na dzień rozpatrywania odwołania przez organ drugiej instancji, zaskarżona decyzja straciła ważność, zatem nie jest już ona w obrocie prawnym. Powołał się na § 17 pkt 4 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r., w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987), stwierdzając, że stosownie do treści drugiego wskazanego przepisu, pozwolenia zachowują ważność do końca okresu, na który zostały wydane. Wskazał, że wobec wyznaczenia w decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 2014 r. terminu ważności do dnia [...] października 2014 r., organ odwoławczy zobowiązany jest do umorzenia postępowania odwoławczego, bowiem bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie odwołania od orzeczenia, które straciło ważność. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyli W K i M K. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut niezapoznania ich z treścią złożonego odwołania pomimo złożenia stosownego wniosku oraz zarzut nierozpoznania merytorycznego złożonego odwołania. Wskazali, że dopiero złożenie skargi na nienależyte wykonanie zadań przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]doprowadziło do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Podnieśli, że po otrzymaniu w dniu [...] września 2014 r. decyzji, w dniu [...] września 2014 r. został złożony wniosek o zmianę terminu ważności tej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie, w dniu 20 sierpnia 2015 r., pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił nieważność postępowania polegającą na ograniczeniu praw strony w postępowaniu odwoławczym oraz nierozpoznanie wniosku skarżących z dnia [...] września 2014 r., które było odwołaniem skarżących od decyzji organu I instancji z racji jego treści i terminu, w którym zostało złożone. Podniósł ponadto brak wskazania podstawy prawnej umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna bowiem przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uznał, że zaistniała bezprzedmiotowość rozpatrzenia odwołania od orzeczenia, które straciło ważność i nie znajduje się w obrocie prawnym. Z uwagi na brak wskazania w 138 § 1 pkt 3 k.p.a. podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się art. 105 k.p.a., (niewskazanego w decyzji, jak słusznie zauważyła strona skarżąca), a więc regulacją ustalającą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis określa odrębnie podstawy umorzenia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony. Otóż w myśl art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O umorzeniu postępowania odwoławczego można mówić jedynie wówczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. Okoliczność, iż wydane w takim przypadku rozstrzygnięcie ma charakter wyłącznie procesowy (formalny) nie zwalniało organu z należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla wydania takiego rozstrzygnięcia, np. czy inne strony postępowania złożyły odwołania od decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że wniosek o zmianę decyzji organu I instancji w zakresie terminu realizacji robót oraz terminu ważności ww. decyzji, złożony przez skarżącego w stosunku do decyzji nieostatecznej, nie mógł być pozostawiony bez rozpoznania. Jeżeli stanowił odwołanie od decyzji organ odwoławczy winien go rozpoznać. Strona skarżąca twierdzi, nie bez racji z uwagi na art. 128 k.p.a., że wobec treści tego wniosku i terminu, w którym został złożony winien być uznany za odwołanie od tej decyzji. Uniemożliwienie stronie, na wniosek której toczyło się postępowanie do zajęcia stanowiska co do złożonego odwołania, w sytuacji gdy strona pisemnie o to prosi organ, w okolicznościach niniejszej sprawy należy traktować jako naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. To nie strona winna wykazywać dostateczną aktywność celem zapewnienia sobie czynnego udziału w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., obowiązek taki spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Sąd zauważa, że skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie posiadali profesjonalnego pełnomocnika, więc organ zobowiązany na podstawie art. 8 k.p.a. winien postępowanie prowadzić tak aby nie została naruszona zasada pogłębiania zaufania do organów państwa. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., art. 8, 9 i 10 k.p.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że zachodzi nieważność postępowania polegającej na ograniczeniu praw strony w postępowaniu odwoławczym. Wskazane naruszenia świadczą o niestarannym, powierzchownym rozpatrzeniu sprawy, bez oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i nie stanowią przesłanki do uznania, że zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę należy w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...] września 2014 r. po ustaleniu, czy pismo stanowi wniosek o zmianę decyzji, czy też jak podnosił pełnomocnik na rozprawie, odwołanie od decyzji organu I instancji. Postępowanie należy prowadzić z zachowaniem uprawnienia strony do udziału w każdym stadium postępowania Po dokonaniu wszechstronnej oceny na podstawie analizy całego materiału organ winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w art. 107 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.