II SAB/Bk 38/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi E. N. i F. N. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty B. w przedmiocie wznowienia postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności organu; 2. stwierdza, ze postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty B. z dnia [...] maja 2015 roku prowadzone było przewlekle; 3. stwierdza, że przewlekłość i bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Staroście B. grzywnę w kwocie 1.500,00 (słownie: tysiąca pięciuset) złotych; 5. zasądza od Starosty B. na rzecz skarżących E. N. i F. N. solidarnie kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12.02.2015 r. F. i E. N. wnieśli, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez Starostę B. Starosta przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 11.05.2015 r. (toczy się oddzielne postępowanie sądowe w zakresie wymierzenia organowi grzywny za nieterminowe przekazanie akt do Sądu). W skardze na bezczynność i przewlekłość postępowania, skarżący wnieśli o zobowiązanie Starosty B. do wydania decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji nr [...] z dnia [...].07.2007 r. wydanej przez Starostę B. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej i stacji transformatorowej obejmującej działki we wsi B. gmina B. o numerach geodezyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Nadto wnieśli o wymierzenie Staroście B. grzywny i zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących. W uzasadnieniu skargi został przedstawiony przebieg postępowania administracyjnego z wyszczególnieniem okresów przewlekłości i bezczynności organu, który pomimo składanych zażaleń do Wojewody P., nie podejmował czynności w sprawie. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: W dniu 4.06.2008 r. E. i F. N. wystąpili do Starosty Powiatowego w B. o wznowienie postępowania (w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) zakończonego decyzją tegoż Starosty z dnia [...].07.2007 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą ZEB Dystrybucja Sp. z o. o. Rejon Energetyczny w B. pozwolenia na budowę linii energetycznej i stacji transformatorowej średniego napięcia w obrębie działek o nr geodez. [...], [...], [...], [...] oraz demontażu stacji transformatorowej słupowej i linii energetycznej napowietrznej SN w obrębie działek o nr geodez. [...], [...], [...], [...], [...], [...] na terenie wsi B. gmina B. W międzyczasie skarżący zainicjowali postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Starosta B., uważając że pierwszeństwo w rozstrzygnięciu sprawy będzie miało zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, postanowieniem z dnia [...].06.2011 r. zawiesił w urzędu postępowanie wznowieniowe (art. 97 § pkt 4 k.p.a.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania nieważnościowego. Wyrokiem z dn. [...].03.2013 r. (sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę p. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Prawomocny wyrok w w/w sprawie oraz akta sprawy zostały przesłane przez Wojewodę P. Staroście B. w dniu 21.08.2013 r. Postanowieniem z dnia [...].02.2014 r. Starosta B. podjął zawieszone postępowanie. Na skutek zażalenia E. i F. N., skierowanego do Wojewody P. na bezczynność Starosty B., Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...].03.2014 r. zobowiązał Starostę B. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni. Postanowieniem z dn. [...].05.2014 r. Starosta B. wznowił postępowanie. W dniu 16.05.2014 r. ponownie wpłynęła skarga p. N. z dnia 14.05.2014 r. do Wojewody P. na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Starostę B. postępowania, który nie podjął czynności pomimo zobowiązania go postanowieniem Wojewody z dn. [...].03.2014 r. Na tę skargę (zażalenie) Wojewoda nie odpowiedział postanowieniem, lecz polecił wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika winnego zaniedbań. Stąd też w Starostwie Powiatowym w B. została powołana komisja, której efektem działania było ukaranie Pana T. L. karą porządkową na piśmie. W dniu [...].05.2015 r. została wydana decyzja przez Starostę B., odmawiająca uchylenia decyzji nr [...] z dn. [...].07.2007 r. W odpowiedzi na skargę skierowaną do Sądu w przedmiocie bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania, Starosta B. wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania. Wyjaśnił, że przyczyną przewlekłości nie była zła wola organu, lecz problemy kadrowe, z którymi boryka się Wydział Architektury, Budownictwa, Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu. Nadto, zdaniem organu, przypadek niniejszy należy rozpatrywać jako zaniedbanie jednostkowe i incydentalne, co winno przemawiać za nie wymierzaniem organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona poza jej punktem 1-szym, albowiem na datę wyrokowania Starosta B. wydał oczekiwaną decyzję (z dn. [...].05.2015 r.) i zobowiązywanie organu do dokonania tej czynności okazało się niecelowe. Sąd rozpatrzył skargę na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem "złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 u.p.p.s.a." (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX nr 1467706). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli ostatnie zażalenie (nazwane "skargą") do Wojewody P. w dniu 16.05.2014 r., na które nie otrzymali od Wojewody odpowiedzi. Jest to zażalenie nie tylko na bezczynność Starosty B. (jak wskazuje tytuł), lecz również na przewlekłe prowadzenie postępowania, co wynika z uzasadnienia tego zażalenia. Zatem, warunki formalne skargi sądowoadministracyjnej zostały spełnione przez skarżących. Należy, na wstępie, wyjaśnić na czym polega bezczynność organu oraz przewlekłość prowadzonego postępowania. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy." (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, publ. LEX nr 1369030). Należy też wyjaśnić, że Sąd, badając bezczynność i przewlekłość postępowania, ocenia również, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Każde przewlekłe prowadzenie postępowania godzi w wyżej powołane przepisy prawa (art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że Starosta B. prowadził postępowanie przewlekle, pozostawał w bezczynności, zaś obydwa uchybienia miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja została wprawdzie wydana w dniu [...].05.2015 r. i z tego powodu Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie bezczynności. Jednakże nie zwalniało to Sądu z obowiązku oceny bezczynności, która trwała do dnia wydania decyzji. Otóż należy przypomnieć, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania został złożony dnia 4.06.2008 r., a został załatwiony decyzja dopiero dnia [...].05.2015 r. Sąd nie oceniał, w niniejszej sprawie, szybkości całego 7-letniego postępowania, gdyż nie byłoby to celowe z racji mnogości wydawania, w tym czasie przez różne organy i sądy, wielu orzeczeń. Priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej miało zakończenie postępowania nieważnościowego. Rozumiejąc konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego (co Starosta uczynił postanowieniem z dn. [...].06.2011 r.), Sąd rozpatrywał zasadność pozostawania organu w bezczynności i w przewlekłym prowadzeniu postępowania dopiero od momentu, kiedy możliwe było podjęcie zawieszonego postępowania. I tu należy ocenić dalsze działania organu I instancji, które nie zasługują na aprobatę. Podjęcie zawieszonego postępowania wznowieniowego powinno nastąpić niezwłocznie po przekazaniu Staroście prawomocnego wyroku WSA w Warszawie w sprawie [...] wraz z aktami sprawy, co nastąpiło dn. 21.08.2013 r. Tymczasem postanowienie zostało wydane w dniu [...].02.2014 r. – organ pozostawał w zwłoce ok. 6 miesięcy, zaś postępowanie zostało podjęte dopiero na skutek zażalenia z dn. 24.02.204 r., złożonego do Wojewody P. przez p. N. na bezczynność Starosty B. Dalej, pomimo zobowiązania organu przez Wojewodę P. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni liczonego od daty wydania postanowienia z [...].03.2014 r., czyli do dnia [...].04.2014 r., Starosta lekceważy ten termin i wydaje kolejne postanowienie z dn. [...].05.2014 r. o wznowieniu postępowania i to w chwili, kiedy wpłynęło kolejne zażalenie skarżących do Wojewody na bezczynność organu. Zwłoka wyniosła kolejne 26 dni. Decyzja w sprawie została wydana dn. [...].05.2015 r., a więc po niemal roku czasu, liczonego od daty postanowienia o wznowieniu postępowania ([...].05.2014 r. – [...].05.2015 r.). Była to kolejna zwłoka, po uprzednim 6-miesięcznym oczekiwaniu stron na postanowienie o wznowieniu postępowania. Także opieszałość organu spełnia przesłanki rażącej bezczynności i przewlekłości. Przez okres. ok. 1,5 roku organ nie podejmował żadnych czynności, nie uzupełniał materiału dowodowego, jak również nie informował stron o przyczynach przedłużania postępowania, gdyż takowe nie istniały. Nie ekskulpuje organu okoliczność borykania się z kłopotami kadrowymi, ani fakt prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika, który zaniedbał prowadzenie sprawy. Należy zauważyć, że postępowanie dyscyplinarne jest wewnętrzną kwestią organu, a tymczasem w toku jego prowadzenia, decyzja nadal nie była wydawana przez kilka miesięcy aż do dnia [...].05.2015 r. Starosta nie dopełnił obowiązku wcześniejszego wydania decyzji, od której wynik postępowania dyscyplinarnego był zupełnie niezależny. Skutkiem stwierdzonego rażącego naruszenia prawa jest możliwość wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wymierza grzywnę do wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej wyliczonego za rok poprzedni, ogłoszonego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Takie wynagrodzenie w 2014 roku wyniosło za I półrocze – 3308,33 zł, a w II półroczu – 3389,90 zł (M.P. z dnia 20.02.2015 r., poz. 221). Zatem, grzywna wymierzona organowi w wysokości 1500 zł oscyluje w dolnej granicy możliwości jej wymierzenia. Sąd miarkował wysokość grzywny mając na uwadze długość całego prowadzonego postępowania, w tym jego zawieszenia (które było uzasadnione i trwało niezależnie od organu ok. 2 lat). Negatywną przesłanką dla wymierzenia grzywny był brak jakichkolwiek wyjaśnień zwłoki w podejmowaniu czynności oraz lekceważenie wytycznych Wojewody zawartych w sentencji i uzasadnieniu postanowienia z dn. [...].03.2014 r. W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podst. art. 200 p.p.s.a., zaś umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowania – na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.