II OSK 2317/13

Dnia 21 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 288/13 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. Z. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 9 lipca 2012 r. K. Z. i J. Z. złożyli w Starostwie Powiatowym w Szczecinku wniosek o pozwolenie na budowę siedliska rolnego, zprzeznaczeniem na agroturystykę, w skład którego wchodzą: budynek mieszkalny, budynek garażowy wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych na terenie działki nr [...],[...] obręb [...] gm. [...]. W dniu 29 sierpnia 2012 r. Starosta Szczecinecki wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego wniosku. W toku prowadzonego postępowania, w związku z wątpliwościami dotyczącymi zapisu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczecinek – dalej m.p.z.p., dotyczącego lokalizacji nowych siedlisk na terenach oznaczonych symbolem RO, Starosta Szczecinecki zwrócił się do Wójta Gminy Szczecinek owyjaśnienie jak należy rozumieć przyjęte w m.p.z.p. określenie "działka rolna o minimalnej powierzchni" oraz czy teren przewidziany pod siedlisko powinien stanowić własność inwestora czy może być dzierżawiony. W odpowiedzi na pismo Wójt Gminy Szczecinek poinformował, że działka rolna oznacza jedną nieruchomość geodezyjną o charakterze rolnym. Wskazał także, że intencją ustaleń m.p.z.p. było ograniczenie zabudowy mieszkaniowej na terenach rolnych, w związku z czym nie ma możliwości dodzierżawiania gruntów do areału brakującego do spełnienia warunków m.p.z.p. w zakresie minimalnej powierzchni działki. Aby stworzyć powierzchnię minimalną działki nie ma też możliwości łączenia w jednej działce dwóch różnych sposobów władania, tj. własności i dzierżawienia. Wobec powyższego, jak uznał Wójt, teren przewidziany pod siedlisko powinien stanowić własność inwestora. Po sprawdzeniu projektu budowlanego, mając na uwadze regulacje § 68 m.p.z.p, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego budowy I etapu siedliska rolnego i doprowadzenie go do zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi, przepisami i normami, ustalając termin wykonania obowiązku nie później niż 60 dni od daty otrzymania postanowienia. Starosta Szczecinecki decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118) – dalej: Pr. bud., odmówił K. i J. Z. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I etapu przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem RO oraz w granicach strefy chronionego krajobrazu Jeziora Szczecineckie. Na podstawie § 68 ust. 3 pkt 2a m.p.z.p. Starosta Szczecinecki stwierdził, że na terenach oznaczonych symbolami RO dopuszcza się lokalizację nowych siedlisk, przy czym minimalna powierzchnia działki rolnej, na której może być zrealizowane nowe siedlisko, musi wynosić 5 ha dla siedlisk położonych w strefie chronionego krajobrazu. Organ wskazał, że inwestor jest właścicielem działki nr [...] przeznaczonej pod zabudowę o pow. 1,0057 ha. Dzierżawi on także działkę nr [...] o pow. 5,33 ha, na mocy umowy zawartej na okres trzech lat. Starosta Szczecinecki uznał, że w świetle § 68 ust. 3 pkt 2a m.p.z.p. działka, której właścicielem jest inwestor, nie spełnia warunku minimalnej powierzchni, który to wymóg ustanowiony został dla działek rolnych, na których ma być realizowane nowe siedlisko. Odnosząc się do obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., Starosta Szczecinecki wskazał, że w wyznaczonym terminie inwestor nie dostarczył dokumentów potwierdzających istnienie siedliska rolnego na terenie działki [...] w obrębie [...], gm. [...] wraz z projektem budowlanym wykonanym w oparciu o uzyskane przed rekonstrukcją siedliska wytyczne wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz wojewódzkich służb ochrony środowiska. Dokumenty powyższe, zdaniem organu, pozwoliłyby na zatwierdzenie wnioskowanego przedsięwzięcia w związku z brakiem minimalnej powierzchni działki, na której zgodnie z § 68 ust. 3 m.p.z.p. dopuszcza się lokalizację nowych siedlisk. Z tych powodów odmówiono wydania pozwolenia na budowę. J. Z. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Szczecineckiego, Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Szczecineckiego. Organ wskazał, że z treści załączonego do odwołania pisma Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 grudnia 2012 r. wynika, że nie udało się potwierdzić istnienia siedliska na dz. nr [...],[...] w obrębie [...], gm. [...]. Zatem na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę dopuszczalna jest budowa nowego siedliska na działce rolnej, której powierzchnia nie może być mniejsza niż 5 ha. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i [...] są działkami graniczącymi ze sobą, a ich łączna powierzchnia wynosi 6,3357 ha (wypis z rejestru gruntów). Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że warunek minimalnej powierzchni działki rolnej (5 ha), o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 2a m.p.z.p., spełniony zostanie tylko w sytuacji, gdy przedmiotowa działka rolna będzie jedną działką geodezyjną o charakterze rolnym. Ponadto, w opinii organu, prawo do władania nieruchomościami wchodzącymi w skład jednej działki rolnej może wynikać z prawa własności, wieczystego użytkowania czy dzierżawy. Niemniej jednak, w ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego, w przedmiotowej sprawie powinny być to formy trwałe i gwarantujące zachowanie minimalnej powierzchni działki rolnej – nie mniejszej niż 5 ha przez cały okres użytkowania siedliska rolnego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że analiza akt sprawy wykazała, że J.Z. przysługuje prawo dzierżawy działki nr [...], jednakże prawo to ma charakter krótkotrwały – umowa dzierżawy wskazanej nieruchomości rolnej została zawarta na okres 3 lat. Ponadto istotną okolicznością w sprawie są działania podejmowane przez właścicielkę działki nr [...], A. N., które wskazują, że działki nr [...] i [...] nie będą stanowiły trwałej całości. Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że ze względu na zagospodarowanie działki siedliskowej, obejmującej działki nr [...] i [...], rozwiązanie umowy dzierżawy działki nr [...] spowoduje, że na terenie elementarnym oznaczonym w m.p.z.p. symbolem RO, wbrew zapisom tego planu, będzie funkcjonowało siedlisko na działce rolnej o powierzchni 1,0057 ha, czyli mniejszej niż 5 ha, co narusza ustalenia § 68 ust. 3 pkt 2a m.p.z.p. Ponadto organ stwierdził, że ze względu na to, że właścicielka działki nr [...] cofnęła zgodę na przeprowadzenie linii energetycznej przez działkę, niemożliwym będzie przyłączenie projektowanych budynków do sieci energetycznej. J. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt 288/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W wyroku wskazano, że kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami m.p.z.p Sąd podkreślił, że w ocenie organów obu instancji planowana inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami § 68 ust. 3 pkt 2a m.p.z.p. Sąd uznał, że z powyższego przepisu wynika, iż wymóg powierzchni 5 ha odnosi się do działki rolnej, przy czym pojęcie to nie zostało w m.p.z.p. zdefiniowane. W ocenie Sądu, nie można pojęcia tego utożsamiać z pojęciem działki geodezyjnej lub pojęciem nieruchomości rolnej. W wyroku wskazano, że z przytoczonego przepisu m.p.z.p. wynika, że jego ratio legis polega na ochronie gruntów rolnych położonych w strefie chronionego krajobrazu, przed zabudową inną niż zabudowa siedliskowa. Stąd, w ocenie Sądu, wypływa wniosek, że przepis ten należy interpretować literalnie, zgodnie z jego brzmieniem, tak jak dokonał tego organ I instancji. Sąd pokreślił przy tym, że organ odwoławczy wyraził wprawdzie pogląd odmienny, uznając, że warunek odnoszący się do powierzchni 5 ha działki rolnej będzie spełniony również gdy działka rolna składać się będzie z kilku działek geodezyjnie wyodrębnionych, jednakże tej interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnił i nie wskazał przepisów pozwalających na taką wykładnię. Sąd stanął na stanowisku, że mimo nieprawidłowego w tej części uzasadnienia organu odwoławczego, decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego prawa nie narusza, skoro utrzymuje w mocy zgodną z prawem decyzję organu I instancji, rozstrzygając o odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. § 68 ust. 3 pkt 2a uchwały nr VII/54/2007 Rady Gminy Szczecinek z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie m.p.z.p. gminy Szczecinek poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że pojęcie "działka rolna" użyte w tym przepisie, dotyczy działek ewidencyjnych i przeznaczenia tych działek, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego pojęcia wskazuje, że działka rolna może być położona na całej działce ewidencyjnej lub na jej części albo na kilku przylegających do siebie działkach ewidencyjnych, co prowadzi do wniosku, że J.Z. ubiega się o pozwolenie na budowę na działce spełniającej wymóg stawiany w ww. przepisie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw wskazując, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony § 68 ust. 3 pkt 2a uchwały Rady Gminy Szczecinek z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie m.p.z.p. przez błedną jego wykładnię. Problem rozumienia pojęcia "działka rolna" użytego w powyższym przepisie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie leży w tym, czy działka rolna może być położona na całej działce ewidencyjnej lub na jej części albo na kilku przylegających do siebie działkach ewidencyjnych. Rzecz w tym aby inwestor nowego siedliska miał odpowiednie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do projektowago zamierzenia budowlanego. Zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 2a m.p.z.p., jeżeli nowe siedlisko ma powstać w strefie chronionego krajobrazu, to inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o minimalnej powierzchni 5 ha. W pozostałych obszarach prawo to powinno obejmować działkę rolną o minimalnej powierzchni 3 ha. Przy czym nie chodzi tu o dowolne prawo, jedno z wymienionych w art. 3 pkt 11 Pr. bud. ale o takie, które może być adekwatne, odpowiednie do planowanego zamierzenia budowlanego. W tym przypadku skarżący wnioskował o pozwolenie na budowę siedliska rolnego w skład którego wchodzą budynek mieszkalny, budynek garażowy oraz wykonanie urządzeń budowlanych na działce nr [...] i działce nr [...]. Wniosek ten więc obejmował budowę obiektów trwałych, a nie tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Pr. bud. Tak więc wnioskodawca powinien posiadać prawo własności albo prawo użytkowania wieczystego do działki rolnej o powierzchni minimalnej 5 ha zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 2a m.p.z.p. I nie jest tu istotne, czy działka ta by stanowiła jedną działkę ewidencyjną czy dwie. Tymczasem jak wynika z akt sprawy inwestor w tym przypadku posiadał prawo do dysponowania nieruchomością obejmujące jedynie działkę nr [...] o powierzchni 1,0057 ha, pozostała część działki (działka nr [...]) była we władaniu inwestora na podstawie umowy dzierżawy zawatej na 3 lata. Przy czym umowa dzierżawy była kwestionowana przez właścicielkę. Rozstrzygnięcie organów administracji architektoniczno-budowlanej odmawiające wydania pozwolenia na budowę, jest zgodne z zasadą wyrażoną w art. 4 Pr. bud., gdyż w tym przypadku inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z wymaganiami § 68 ust. 3 pkt 2a m.p.z.p. Umowa dzierżawy zawarta na okres 3 lat, mogła co najwyżej stanowić o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod budowę tymczasowego obiektu budowlanego, ale nie siedliska w rozumieniu § 68 ust. 3 pkt 2a m.p.z.p. Rozumienie pojęcia "działki rolnej" proponowane w skardze kasacyjnej prowadzioby do obejścia powyższych przepisów, przez błędną ich wykładnię. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.