II GSK 1030/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 1038/14 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w R. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. postanowieniem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 1038/14 odrzucił skargę T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w R. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. Przedstawiając stan sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego w R. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. w pomniejszonej wysokości. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego z pouczeniem o prawie i terminie wniesienia odwołania do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżący złożył na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w R. ARiMR skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, podniósł, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia jakie służyły skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności wydana na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. jest decyzją w nowej sprawie, a więc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów normujących postępowanie przed organem I instancji. Konsekwencją tego jest zaskarżalność decyzji, a więc możliwość jej weryfikacji w toku instancji po wniesieniu odwołania. Sąd I instancji stwierdził, że aby skarżący mógł skutecznie wnieść skargę na taką decyzję do sądu administracyjnego, wcześniej musi wyczerpać środki odwoławcze, to jest złożyć odwołanie ewentualnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji uznał, że skarga T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w R. ARiMR jest niedopuszczalna, z powodu braku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. T. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego do rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - art. 15 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, wskutek której nastąpiło odstąpienie od dwuinstancyjności postępowania, - art. 6, 7 oraz 8 k.p.a., poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, uniemożliwiające realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 2 Konstytucji, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie zawartej w nim dyspozycji, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, - art. 9 Konstytucji, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie przez organ zawartej w niniejszym przepisie dyspozycji, - art. 45 Konstytucji, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez uniemożliwienie skarżącemu obrony swoich praw, - art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 281), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie zawartej w nim dyspozycji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że bezzasadne było kierowanie kolejnego odwołania do wyższego organu, jakim w sprawie był Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, bowiem byłby to organ III instancji w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przypadku wydania przez organ administracji decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w trybie art. 158 § 1 k.p.a., od takiej decyzji przysługuje stronie prawo złożenia odwołania do organu wyższej instancji (w rozpoznawanej sprawie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Z tym zarzutem skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego, a także stanowiska doktryny nie budzi wątpliwości, że decyzje administracyjne wydane w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, tj. w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154, 155, 161-163 k.p.a.), jak również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (art. 157 i 158 w zw. z art. 156 k.p.a.) są decyzjami "nowymi", wydanymi w "nowej sprawie" i w "nowym postępowaniu". Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Powyższe nie oznacza jednak, że w tym przypadku mamy do czynienia z rozpoznawaniem sprawy przez organ II instancji w administracyjnym toku instancji. Organ rozpoznaje sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji jako nową sprawę administracyjną, stąd też od decyzji wydanej w trybie art. 158 k.p.a. przysługują środki zaskarżenia przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem postępowaniem dwuinstancyjnym. W orzecznictwie sądowym wielokrotne podkreślano, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest standardem rzetelnego postępowania, wymaganym przez zasady państwa prawa (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2002 r., V SA 1573/01, Lex nr 82685). W związku z tym odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne (uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPK 31/02, ONSA z 2003r., nr 4, poz. 122). W tym kontekście za niezrozumiałe należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, w myśl których przyznanie stronie prawa do złożenia odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że nie wyczerpano środka zaskarżenia w postaci odwołania do Prezesa ARiMR i dlatego wniesienie skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w R. ARiMR z dnia [...] września 2014 r. było niedopuszczalne. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosków stron postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.