II SA/Ol 449/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M.K. i G.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[..]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki części sieci niskiego napięcia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", powoływany dalej także jako PINB, nałożył na "[...]"obowiązek dostarczenia, w terminie 1 miesiąca, dokumentu potwierdzającego zgodę "[...]"-właścicieli działki nr "[...]", położonej w miejscowości "[...]"- uprawniającą inwestora do wykonywania na przedmiotowej działce robót budowlanych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na przedmiotowej działce znajdują się dwie linie energetyczne: średniego i niskiego napięcia. Według oświadczenia inwestora sieć powstała w latach siedemdziesiątych XX wieku, a słupy z uwagi na ich stan wymieniono w 2012 r. Stwierdzone roboty budowlane polegały na wykonaniu słupów o konstrukcji strunobetonowej. Pełnomocnik właścicieli nieruchomości oświadczył, że linia niskiego napięcia została wykonana w innym miejscu niż pierwotnie była zlokalizowana. Ustalono ponadto, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie linii energetycznej zlokalizowanej na przedmiotowej działce. Organ pierwszej instancji stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie sieci energetycznej są robotami wykonywanymi w inny sposób niż określony w art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane, wobec czego do samowolnego wykonywania takich robót zastosowanie znajdzie tryb określony w art. 50 - art. 51 tej ustawy. PINB zauważył, że doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa dotyczy również przepisów prawa cywilnego. Niezbędne było zatem ustalenie przede wszystkim czy inwestor zrealizował inwestycję na nieruchomości, do której miał tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych, a w dalszej kolejności - czy wykonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie stanowią zagrożenia zdrowia, życia i mienia ludzi w nim przebywających. Decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w "[...]"nakazał inwestorowi rozbiórkę wykonanej na przedmiotowej działce części sieci niskiego napięcia, składającej się z trzech słupów o konstrukcji strunobetonowej, wykonanych bez pozwolenia na budowę i bez tytułu cywilno-prawnego uprawniającego do wykonywania robót budowlanych na tej działce, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB stwierdził, że pomimo nakazu przedstawienia żądanych dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót, inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku. Organ pierwszej instancji dodał, że nie został również poinformowany o próbie uregulowania sytuacji cywilno-prawnej przedmiotowej działki pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem. Brak zgody właścicieli działki uniemożliwił zaś przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W złożonym odwołaniu inwestor wyjaśnił, że przedmiotowa linia przebiegająca przez sporną nieruchomość została wybudowana w 1971 r., na podstawie projektu z 1969r., a dnia 30 czerwca 1971 r. została przekazana na majątek ówczesnego Zakładu "[...]". W latach 2001, 2002 i 2006, z uwagi na kradzież przewodów linii, inwestor odtwarzał je. Następnie, w dniu 20 lipca 2012 r. przystąpił do wymiany przewodów i słupów na przedmiotowej działce. Ze względów technologicznych (skrzyżowanie z drogą) wykonawca nie mógł opuścić poprzednich przewodów i wymienić słupów w lokalizacji z 1971 r., dlatego posadowił słupy w najbliższej możliwej odległości, bez zmiany działki, a co za tym idzie właściciela terenu. Odległość ta wynikała z przepisów BHP dotyczących prowadzenia tego typu prac i ze względów technologicznych posadowienia słupów. Odwołujący się zauważył, że zajęcie terenu jest mniejsze niż pierwotne. Część poprzednich słupów była słupami figurowymi ("A"- podwójnymi), a zastąpiono je słupami pojedynczymi. Szerokość rzutu poziomego linii z 1971 r. wynosiła 1,1 m (ze względów na szerokość rozpiętości przewodów), a obecnie rzut poziomy linii wynosi 0,5 m ze względów szerokości słupów (linia zajmuje ok. 0,05 m). Podniósł też, że wykonawca prac uzgodnił wykonanie wymiany słupów i przewodów z właścicielami nieruchomości w dniu 20 lipca 2012 r. W tej dacie "[...]"nie byli właścicielami przedmiotowego gruntu, gdyż nabyli go dopiero w dniu 11 września 2012 r. Prace zakończono ostatecznie w dniu 18 września 2012 r. i tego też dnia miało miejsce ujawnienie prawa własności obecnych właścicieli w księgach wieczystych. Inwestor zaznaczył, że w dniu zakończenia prac ani w najbliższym terminie żaden z ówczesnych współwłaścicieli nie wnosił jakichkolwiek zastrzeżeń do wykonanych prac. Ocenił, że dołożył należytej staranności w zakresie uzyskanych pozwoleń na wejście na sporny teren, a przekształcenia własnościowe, jakie miały miejsce po uzyskaniu stosownych pozwoleń, nie mogą obecnie skutkować negatywnymi konsekwencjami w ramach legalnie wykonanej inwestycji. Inwestor stwierdził ponadto, że wykonane prace nie stanowiły przebudowy sieci energetycznej, gdyż były niezbędnymi zabiegami eksploatacyjnymi na sieci. Linia po wymianie przewodów i słupów zachowała swoją funkcję. Odwołujący się podniósł, że z uwagi na okres, jaki upłynął od momentu posadowienia sieci, przedsiębiorstwo przesyłowe może być uznane za posiadacza służebności i korzysta z przedmiotowej nieruchomości na zasadach posiadania służebności przesyłu, którą nabyła przez zasiedzenie. Zauważył również, że rozbiórka części linii nn pozbawi odbiorców zasilanych z tej linii trwałej dostawy energii elektrycznej. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywiódł z art. 3 pkt 7a i pkt 8 ustawy Prawo budowlane, że pod pojęciem "bieżącej konserwacji", o której mowa w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (które są remontem), ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się czy zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tego obiektu. Zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych jest kwestią ocenną, wynikającą m.in. z odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości i przeznaczenia. Niekwestionowana przez strony zmiana przebiegu części linii energetycznej doprowadziła do zmiany stanu pierwotnego, a nie jego odtworzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonane roboty nie stanowiły remontu ani bieżącej konserwacji. Ocenił, że organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę linii energetycznej i zastosował tryb określony w art. 50 – art. 51 ustawy Prawo budowlane, lecz przedwcześnie wydał nakaz rozbiórki. WINB wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane winien mieć zastosowanie, w sytuacjach gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51. W toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego winien więc ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz ewentualnie, jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Dopiero w wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia inicjatywy w tym kierunku, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w celu zagwarantowania bezpieczeństwa użytkownikom danego obiektu i osób trzecich. WINB zauważył ponadto, że organ pierwszej instancji przyjął rozszerzającą wykładnię pojęcia "zgodności z prawem", uznając, że postępowanie naprawcze powinno doprowadzić roboty również do stanu zgodnego z prawem cywilnym. Organ odwoławczy uznał taką wykładnię art. 51 za nieprawidłową. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca nie wiąże bowiem rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane w przypadkach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność braku zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych, stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym organ pierwszej instancji nie mógł żądać od inwestora wykazania się zgodą właściciela nieruchomości jako przesłanki zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. WINB wskazał na konieczność uwzględnienia przez organ pierwszej instancji powyższego stanowiska, a następnie ustalenie czy wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego oraz przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, co stanowić powinno podstawę do wydania decyzji, o której mowa art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W złożonej skardze "[...]"zarzucili, że błędne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące braku podstaw do żądania od inwestora wykazania się zgodą właściciela nieruchomości do dysponowania przedmiotowym gruntem na cele budowlane. Wywiedli, że organ odwoławczy pomylił pojęcie "oświadczenia", do którego odwołuje się powołana wyżej uchwała NSA z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 4 ustawy Prawo budowlane. O ile organ nie może żądać oświadczenia, to nie został zwolniony z obowiązku badania czy inwestor posiada takie prawo. Wobec tego wydanie przez organ pierwszej instancji nakazu rozbiórki był prawidłowy, gdyż inwestor nie przedłożył zgody właścicieli działki na wykonane roboty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż uznał, że bezpodstawnie decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. PINB w "[...]" orzekł nakaz rozbiórki części sieci niskiego napięcia wykonanej na działce nr 400. Przesłanką wydania nakazu rozbiórki było wyłącznie nieprzedłożenie przez inwestora dokumentu potwierdzającego zgodę skarżących – aktualnych właścicieli działki nr "[...]"- uprawniającą inwestora do wykonywania na przedmiotowej działce robót budowlanych. W sprawie jest bezsporne, że na tej działce istniała linia niskiego i średniego napięcia, wybudowana ok. 1971 r. Jak oświadczył inwestor, w dniu 20 lipca 2012 r. rozpoczął sporne roboty budowlane, polegające na wymianie słupów. Z akt sprawy wynika, że nowe słupy nie zostały posadowione w miejsce pierwotnych, lecz – ze względów technologicznych – w niewielkiej odległości od pierwotnych słupów. Prawidłowo organ nadzoru budowlanego ocenił, że roboty te nie stanowiły bieżącej konserwacji lub remontu, które zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, polegają na wykonywaniu robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego w istniejącym obiekcie budowlanym, lecz przebudowę, polegającą na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak m.in.: powierzchnia zabudowy, wysokość, długość czy szerokość (art. 3 pkt 7a). Samowolne wykonanie przedmiotowych robót stosownie do art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, wymagało więc uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taką decyzją inwestor nie legitymował się. W przypadku samowolnej przebudowy obiektu budowlanego lub jego części (nie będącej budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50 - art. 51 ustawy Prawo budowane. W sytuacji gdy samowolnie wykonane roboty zostały już wykonane, organ nie wydaje jednak postanowienia, o którym mowa w art. 50 ustawy Prawo budowane. W takim przypadku zastosowanie znajduje bowiem art. 51 ust 7 tej ustawy, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowane. To postępowanie naprawcze kończy się wydaniem jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. powoływanej ustawy. Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia) (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09). Organ pierwszej instancji ocenił, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego uwarunkowane jest przede wszystkim wykazaniem się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji zobowiązał Spółkę do przedłożenia zgody skarżących uprawniającej ją do wykonania przedmiotowych robót. Zaniechanie przez inwestora złożenia takiego dokumentu stanowiło zaś podstawę do wydania decyzji z dnia 15 stycznia 2015 r., którą nakazano rozbiórkę części sieci niskiego napięcia wykonanej na działce skarżących. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS2/10, stanął na stanowisku, że organ pierwszej instancji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego, powinien był przede wszystkim ustalić czy możliwe jest doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, gdyż jedynie brak zgody właścicieli gruntu na wykonanie tych robót był niewystarczający do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przypomnieć należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS2/10, stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że ustawodawca wskazał, w jakich przypadkach i w jakich sprawach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego możliwe jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze oświadczenia o posiadaniu tego prawa. Dotyczy to: wniosku o pozwolenie na budowę, legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Oznacza to, że tylko w tych przypadkach i w tych sprawach organ może żądać złożenia takiego oświadczenia. Zostały również określone skutki niezłożenia w tych sprawach oświadczenia przez inwestora, które polegają na odmowie wydania decyzji oczekiwanej przez inwestora. Oznacza to, że w innych sprawach wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli jest to potrzebne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może polegać na nałożeniu na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia. NSA wywiódł, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 – art. 51, które może zakończyć się wydaniem decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, decyzja - z woli ustawodawcy - nie została związana z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane. Wystarczające dla prawidłowego wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 jest wykazanie, iż stan faktyczny sprawy wymaga takiego rozstrzygnięcia. Wydanie nakazu rozbiórki obiektu lub zaniechania prowadzenia dalszych robót może mieć miejsce, jeżeli nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. NSA zauważył, że ustawodawca jednoznacznie, według gramatycznego brzmienia regulacji, nie wiąże rozstrzygnięć decyzją administracyjną w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, w przypadkach takich, jak: wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; wiążąca się z art. 51 ust. 3 decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już zakończone; wydanie na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy przedłożył oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Powyższej uchwały nie można więc interpretować w taki sposób, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego, zwalnia ona całkowicie organy nadzoru budowlanego z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym bowiem jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził jednak żadnego postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. PINB nie ustalił, kiedy rozpoczęto roboty budowlane i kto był wówczas właścicielem działki nr "[...]". Zgodnie z zawartym w odwołaniu oświadczeniem inwestora, roboty budowlane rozpoczęto w dniu 20 lipca 2012 r. i zakończono je dnia 18 września 2012 r. Jak wynika natomiast z załączonego do pisma pełnomocnika skarżących z dnia 20 stycznia 2014 r. wydruku z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr "[...]", stała się ona własnością skarżących dopiero w toku prowadzonej inwestycji, to jest dnia 11 września 2012 r. Inwestor stwierdził również, że w dacie rozpoczęcia robót dysponował zgodą ówczesnego właściciela terenu na wykonanie przedmiotowej wymiany słupów. Brak weryfikacji powyższych twierdzeń nie pozwala na ocenę, że to skarżący byli rzeczywiście dysponentem terenu inwestycji i to ich zgodą na dysponowanie działką nr "[...]"na cele budowlane, w dacie rozpoczęcia inwestycji, winien legitymować się inwestor. Zauważyć ponadto należy, że rozpoczęcie przez inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością, budowy obiektu budowlanego może mieć dla niego ujemne skutki, jednakże ich ocena jest dokonywana na podstawie przepisów prawa cywilnego, pozostając poza sferą regulacji Prawa budowlanego (zob. np. S. Serafin, Zagadnienia techniczne w budownictwie, s. 192; Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 556). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W sprawie nie dokonano bowiem żadnych ustaleń faktycznych, które pozwoliły uznać za prawidłowy wniosek, że przedmiotowe samowolnie wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tylko zaś takie bezsporne ustalenie stanowi podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie usunąć braków postępowania wyjaśniającego, gdyż naruszyłby art. 136 K.p.a. Przepis ten uprawnia organ drugiej instancji wyłączenie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.