V SA/Wa 1325/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant ref. staż. - Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta P. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz Gminy Miasta P. kwotę 15.601 zł (piętnaście tysięcy sześćset jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną przez Gminę Miasto P., dalej: "Skarżąca", "Beneficjent" lub "Strona", decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Zarząd Województwa [...], dalej: "Zarząd Województwa", "organ II instancji", utrzymał w mocy decyzję [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, dalej "MJWPU", "organ I instancji" z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Gmina Miasto P. w dniu [...] grudnia 2010 r. zawarła z Województwem [...] - Instytucją Wdrażającą (IW) umowę o dofinansowanie nr [...]. Umowa była zmieniana pięciokrotnie aneksami z dnia: [...] grudnia 2010 r., [...] lipca 2011 r., [...] grudnia 2011 r., [...] kwietnia 2012 r. i [...] września 2012 r. Na jej podstawie Beneficjentowi przyznano środki z EFRR w wysokości 4.432.680,27 zł. Dofinansowaniem objęto m.in. postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na usługę pn. "P. Platforma Teleinformatyczna e-Urząd" wszczęte w dniu [...] stycznia 2010 r., w wyniku którego zawarto w dniu [...] sierpnia 2010 r. umowę nr [...]. W dniach [...]-[...] marca 2013 r. MJWPU przeprowadziła kontrolę planową na zakończenie realizacji projektu, podczas której Zespół kontrolujący stwierdził naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Pzp" tj.: 1. art. 144 ust. 1 ustawy Pzp, w związku z niedozwoloną zmianą postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego polegającą na wydłużeniu terminu realizacji przedmiotu zamówienia, co skutkowało korektą 25%; 2. art. 29 ust. 2 ustawy Pzp, poprzez dyskryminacyjny opis przedmiotu zamówienia i opisanie go w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, co skutkowało korektą finansową 10%; 3. naruszenie zasady konkurencyjności dla trzech wydatków (umów) poniżej 14.000 euro. Brak uregulowania należności kwoty uznanej za niekwalifikowalną w terminie wynikającym z zaleceń pokontrolnych, skutkował wszczęciem postępowania administracyjnego, a po jego zakończeniu wydaniem w dniu [...] lutego 2014 r. decyzji nr [...] wzywającej do zwrotu części dofinansowania z EFRR w wysokości 854.394,70 zł wraz z odsetkami. Strona złożyła odwołanie od decyzji z [...] lutego 2014 r. Skarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób należyty i braku odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do braku precyzyjnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich zastosowanie do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, tj.: art. 7 ust. 1, art. 29 ust. 2 oraz art. 144 ust. 1 ustawy Pzp, art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2, ust. 3 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych, art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz Funduszu Spójności (dalej rozporządzenie 1083/2006). Strona zarzuciła organowi I instancji, że nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, które udowodniłoby, że zmiany do Umowy wprowadzone w drodze aneksów skutkowały naruszeniem art. 144 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy Pzp oraz, iż opis przedmiotu zamówienia został dokonany w sposób nieprawidłowy. Zarząd Województwa rozpoznający odwołanie uznał je za uzasadnione wskazując, że kodeks postępowania administracyjnego obliguje organ administracji do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Po rozpatrzeniu odwołania i dokonaniu analizy stanu faktycznego z uwzględnieniem dokumentacji przetargowej, organ II instancji decyzją z [...] kwietnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę MJWPU postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. poinformowała Beneficjenta o dopuszczeniu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dokumentów, tj.: umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zawartej pomiędzy Gminą Miasta P., a Konsorcjum Firm: C. S.A., C. Sp. z o.o. oraz C. Sp. z o.o. wraz z aneksami z dnia: [...] września 2010 r., [...] lutego 2011 r., [...] kwietnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r., a postanowieniem z [...] maja 2014 r. poinformowała o dopuszczeniu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym opisu przedmiotu zamówienia - Załącznik nr 3 Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy MJWPU decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. orzekła, że kwota przypadająca do zwrotu w związku z nieprawidłowościami w realizacji projektu wynosi 854.394,70 zł wraz z odsetkami. Organ I instancji ponownie uznał, że Strona naruszyła art. 144 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy Pzp oraz zasadę konkurencyjności dla trzech wydatków (umów) poniżej 14.000 euro. Skarżąca odwołała się od decyzji MJWPU ponownie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a także naruszenie przepisów prawa materialnego. Po rozpatrzeniu odwołania i dokonaniu analizy stanu faktycznego z uwzględnieniem dokumentacji przetargowej, organ II instancji uznając, że zarzuty podniesione w odwołaniu są zasadne, decyzją z [...] sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. MJWPU po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] października 2014 r. podtrzymała swoje stanowisko i orzekła, że kwota przypadająca do zwrotu w związku z nieprawidłowościami w realizacji projektu wynosi 854.394,70 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. We wskazanej decyzji organ I instancji rozpatrując materiał dowodowy odnośnie naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy Pzp, poprzez dyskryminacyjny opis przedmiotu zamówienia i opisanie go w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, obniżył korektę z 10% na 5 %. Organ zastosował korektę finansową w wysokości 5% przypisaną nieprawidłowości określonej pozycji 20 tabeli nr 1 "Taryfikatora". Strona po raz kolejny odwołała się od decyzji organu I instancji. W odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej korekty z tytułu naruszenia przepisów ustawy Pzp i umorzenie postępowania I instancji w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej korekty z tytułu naruszenia przepisów ustawy Pzp i orzeczenie w tym zakresie co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej korekty z tytułu naruszenia przepisów ustawy Pzp i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżonej decyzji Strona ponownie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W ocenie Skarżącej organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób należyty i brak odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do braku precyzyjnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 9 Kpa. oraz art. 10 § 1 Kpa. W ocenie Skarżącej doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich zastosowanie do wadliwie, z uwagi na powyższe naruszenia, ustalonego stanu faktycznego sprawy, tj.: art. 7 ust. 1, art. 29 ust. 2 oraz art. 144 ust. 1 ustawy Pzp, art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2, ust. 3 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych, art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności I uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE.L Nr 210, str. 25), zwanego dalej "Rozporządzeniem 1083/2006". Powołując się na postanowienia umowy odnoszące się do terminu realizacji przedmiotu umowy, Strona stwierdziła, że w odniesieniu do aneksu nr 1 okolicznością pozwalającą przedłużyć termin było wymienione w § 9 ust. 3 lit. b) działanie siły wyższej, w formie nadmiernie przedłużającej się procedury udzielenia zamówienia z powodu okoliczności niezależnych od Zamawiającego i wejście w okres świąteczny i urlopowy. Skarżąca podkreśliła, że przedłużanie procedury nastąpiło z powodu protestu oferenta i dwóch odwołań do KIO, która uwzględniła jedno odwołanie, a drugie oddaliła. Kolejne aneksy zostały zawarte na mocy § 9 ust. 3 lit. c), tzn. ze względu na zmianę terminu zakończenia projektu wprowadzoną przez MJWPU. Po rozpoznaniu złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Zarząd Województwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając w decyzji stwierdzenie naruszenia przez Beneficjenta art. 144 ust. 1 ustawy Pzp, poprzez dokonanie istotnej zmiany umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, organ odwoławczy przypomniał, że Beneficjent w dokumentacji przetargowej wskazał ostateczny termin zakończenia realizacji prac do dnia [...] października 2010 r., a termin otwarcia ofert – [...] maja 2010 r. W odpowiedzi na powyższe zamówienie złożone zostały 3 oferty, w których oferenci wskazali termin zakończenia realizacji prac do dnia [...] października 2010 r. Najkorzystniejszą ofertę przedstawiło konsorcjum Firm: C. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o., która również zawierała Harmonogram Realizacji Projektu wraz z Harmonogram Płatności zakładający realizację zadania w ciągu 19 tygodni. Beneficjent w dniu [...] sierpnia 2010 r. podpisał umowę nr [...] z wykonawcą na warunkach określonych w SIWZ. Zgodnie z § 2 pkt 1 umowy, termin realizacji zamówienia wyznaczony został do dnia [...] października 2010 r., a w § 9 pkt 3 umowy strony przewidziały możliwość wprowadzenia zmian do umowy w zapisach dotyczących terminu realizacji zamówienia ze względu na działanie siły wyższej oraz ze względu na zmianę założonego harmonogramu, wynikającą z niezależnego od Zamawiającego terminu podpisania umowy o dofinansowanie projektu z MJWPU. Strony cztery razy aneksowały umowę w zakresie przesunięcia terminu realizacji zamówienia, w konsekwencji termin realizacji umowy został przesunięty z dnia [...] października 2010 r. na dzień [...] listopada 2011 r. Całkowity okres realizacji zamówienia wyniósł 58 tygodni, zamiast 19 tygodni, co było wymagane na etapie postępowania przetargowego i co zadeklarował Wykonawca w swojej ofercie. Organ II instancji podkreślił, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zaistniały okoliczności określone w SIWZ i w umowie, na podstawie których Zamawiający mógł zmienić pierwotny termin realizacji przedmiotu umowy, czy istnieje między nimi związek przyczynowo-skutkowy, a więc, czy zmiany terminu były dokonane zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy Pzp i czy zmiany nie wpłynęły na zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. W ocenie organu II instancji MJWPU w decyzji z [...] października 2014 r. powyższe kwestie w sposób wystarczający wyjaśniła i udowodniła. Za bezzasadne i bezpodstawne Zarząd Województwa uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organ II instancji podtrzymał stanowisko MJWPU, iż doszło do naruszenie art. 144 ust. 1 ustawy Pzp. Odnosząc się do ustaleń organu I instancji, iż Strona naruszyła art. 29 ust. 2 i 3 w zw. z art. 7 ustawy Pzp, poprzez dyskryminacyjny opis przedmiotu zamówienia i opisanie go w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję wskazał, że MJWPU analizując ponownie zamówienie zmieniła kwalifikację prawną z naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy Pzp - poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, skutkujące korektą 10%, na naruszenie art. 29 ust 3 ustawy Pzp, poprzez opisanie przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia oraz dodanie słów "lub równoważny", pomimo że nie jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia, a zamawiający może opisać przedmiot zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, skutkujące korektą 5%. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone przez organ I instancji i uznał, że sposób, w jaki Zamawiający dokonał opisu przedmiotu zamówienia narusza art. 29 ust. 3 ustawy Pzp i tym samym zasadę uczciwej konkurencji wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy Pzp. Gmina Miasto P. zaskarżyła decyzję Zarządu Województwa [...] w zakresie nałożenia obowiązku zwrotu środków w wysokości 840.093,45 zł wraz z odsetkami. Zaskarżonej decyzji Beneficjent zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w szczególności na skutek braku przeprowadzenia przez organ I instancji własnego postępowania dowodowego oraz samodzielnej oceny materiału zebranego w sprawie, co powinno skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji i umorzeniem postępowania z uwagi na fakt, iż w stanie faktycznym sprawy wszczęcie postępowania w sprawie nałożenie na Skarżącego obowiązku zwrotu kwoty 854.394,70 zł było bezzasadne (tj. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), względnie uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w oparciu o art. 138 § 2 Kpa; - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób należyty i braku odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do braku precyzyjnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich zastosowanie do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, tj.: art. 7 ust. 1, art. 29 ust. 2 oraz art. 144 ust. 1 ustawy Pzp, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych, art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz.UE.L Nr 210, str. 25), zwanego dalej "Rozporządzeniem 1083/2006". Beneficjent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakładającej obowiązek zwrotu środków w wysokości 840.093,45 zł, a także o uchylenie decyzji wydanej przez MJWPU w I instancji, jako zawierającej tożsame uchybienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Zarządu Województwa [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( art. 145 § 1 lit. a-c ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję MJWPU z dnia z dnia [...] października 2014 r. zobowiązującą do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 - 2013 (RPO WM) w wysokości 854.394,70 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych. Mając na uwadze wskazany na wstępie rozważań zakres kognicji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że sprawa, której przedmiotem jest ocena zasadności nałożenia na Skarżącą obowiązku zwrotu części dofinansowania w związku ze stwierdzonymi przez organy administracji wadami postępowania przetargowego o udzielenie zamówienia publicznego na usługę pn. "P. Platforma Teleinformatyczna e-Urząd", była trzykrotnie przedmiotem rozpoznania przez MJWPU. Sporne pozostaje, czy zmiany postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego polegające na wydłużeniu terminu realizacji przedmiotu zamówienia, stanowią niedozwolone zmiany umowy w świetle art. 144 ust. 1 ustawy Pzp oraz, czy opis przedmiotu zamówienia w umowie z 31 sierpnia 2010 r. nr 349/WSOIII/Z/1587/10, poprzez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia oraz dodanie słów "lub równoważny", mógłby utrudniać zachowanie zasady uczciwej konkurencji, a więc, czy zapisy umowy naruszają przepisy art. 29 ust. 3 ustawy Pzp. Oceniając pierwszą ze wskazanych kwestii spornych przypomnieć należy, że zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy Pzp zakazuje się istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany. W świetle postanowień przywołanego przepisu, prawo zamówień publicznych uzależnia możliwość dokonania istotnej zmiany umowy w sprawie zamówienia od: 1) przewidzenia możliwości dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia 2) określenia warunków takiej zmiany. Powyższe warunki muszą zostać spełnione łącznie. Natomiast nieistotna zmiana postanowień umowy jest możliwa bez spełnienia powyższych rygorów tego przepisu, co wynika z wnioskowania a contrario. Odnosząc powołane regulacje do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w zakresie art. 144 ust. 1 ustawy Pzp organ I instancji po raz kolejny powielił swoją dotychczasową argumentację, nie przeprowadzając nowych czynności, nie weryfikując oraz nie odnosząc się do twierdzeń Skarżącej, podnoszonych już na etapie zastrzeżeń do informacji pokontrolnej. Co więcej, organ II instancji – pomimo, że uchylał poprzednie decyzje MJWPU uznając zasadnie, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia – tym razem utrzymał decyzję MJWPU w mocy. Tymczasem, podkreślić należy, że organy ponownie nie wyjaśniły okoliczności sprawy, w tym nie zbadały wskazywanych przez Stronę okoliczności stanowiących podstawy zawarcia aneksów, ani ich związku z koniecznością wydłużenia okresu realizacji umowy. Strona niejednokrotnie powoływała fakt, iż przedmiotowy projekt jest realizowany w metodyce Prince 2, która polega na powiązaniu ze sobą kamieni milowych do tego stopnia, iż nieosiągalność zasobów przy realizacji jednego z nich, pociąga za sobą konieczność przesunięcia kolejnych. Przesunięcie następnego kamienia milowego, często powoduje brak zasobów w nowym terminie i kolejne przesunięcia ostatecznego terminu realizacji. W ten sposób, tworzy się efekt "kuli śniegowej", która powoduje coraz dalsze przesuwanie terminów. Skarżąca wielokrotnie wyjaśniała, że charakterystyczne dla metodyki Prince2 jest planowanie projektu łącznie z dostępnością zasobów (w szczególności pieniędzy, ludzi i sprzętu). O ile środki finansowe oraz dostępność sprzętu stanowią zasoby, nad którymi strony Umowy posiadają kontrolę, o tyle zasoby ludzkie są zasobem deficytowym. W przypadku przesunięcia terminu realizacji projektu, niejednokrotnie inwestorzy muszą czekać na dostępność specjalistów do realizacji projektu. Zarówno Organ I, jak i II instancji całkowicie pominęły wskazywane przez Stronę okoliczności, nie odnosząc się do nich w żadnej z decyzji i nie uwzględniając ich w procesie ustalania stanu faktycznego. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organy administracji w sposób wyczerpujący. Ustalając, czy zmiany terminu realizacji przedmiotu umowy były dokonane zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy Pzp i czy zmiany nie wpłynęły na zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, organy obowiązane były zbadać co było powodem zmian i przeanalizować wzajemne relacje aneksów do umowy pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w § 9 ust. 3 dopuszczających wydłużenie terminu realizacji zadania będącego przedmiotem przetargu. Zabrakło również całościowej interpretacji postanowień umowy. Organy nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie i pozwalających ocenić dopuszczalność aneksów do umowy w sprawie zamówienia publicznego na mocy przesłanek przewidzianych we wzorze umowy. Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 i 3 ustawy Pzp w związku z art. 7 ustawy Pzp, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 Pzp zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Stosownie do art. 29 ust. 2 Pzp przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, natomiast art. 29 ust. 3 Pzp stanowi, że przedmiotu zamówienia nie można opisywać przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, chyba że jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia i zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, a wskazaniu takiemu towarzyszą wyrazy "lub równoważny". W niniejszej sprawie, organ I instancji na etapie kolejnego rozpoznawania sprawy, w decyzji 17 października 2014 r. zmienił kwalifikację prawną z naruszenia art. 29 ust. 2 Pzp - poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, skutkujące korektą 10%, na naruszenie art. 29 ust 3 - poprzez opisanie przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia oraz dodanie słów "lub równoważny", pomimo że nie jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia, a zamawiający może opisać przedmiot zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, skutkujące korektą 5%. Zwrócić uwagę należy, że w opisie przedmiotu zamówienia (Załącznik nr 3 do SIWZ - Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia, pkt. 2.3 ust. 3), Strony Umowy zamieściły klauzulę definiującą "równoważność". Organy rozpoznające sprawę za niewystarczające uznały wskazany w załączniku do Umowy opis kryterium równoważności. Rozpoznając skargę, Sąd stwierdza, że organy administracji nie dokonały wyczerpujących ustaleń, do których obligują przepisy Kpa. W postępowaniu o udzielenie zamówienia Zamawiający dopuścił składanie ofert równoważnych, natomiast kwestia doprecyzowania równoważności nie została w stanie faktycznym sprawy dostatecznie uzasadniona w świetle argumentów podniesionych przez Stronę. Organy nie uzasadniły, dlaczego i ich ocenie Skarżący mógł opisać przedmiot zaskarżania za pomocą dostatecznie dokładnych określeń co wykluczało możliwość opisania przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia. Ustalając stan faktyczny sprawy nie zbadano, czy rynek procesorów w zakresie komputerów biurowych jest specyficzny jak również, czy w postępowaniu zostały złożone oferty z rozwiązaniami równoważnymi. Mając powyższe na względzie organy orzekające naruszyły art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kpa. Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 107 § 3 Kpa wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego spowodował, że doszło do innego naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana okoliczność ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powodując niecelowość oceny pozostałych zarzutów skargi pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego zastosowanych przez organ orzekający. Rozważania dotyczące pozostałych zarzutów skargi miałby bowiem charakter czysto teoretyczny i trudno na tym etapie postępowania wskazywać, czy miałyby one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec stwierdzenia powyższych naruszeń prawa procesowego. Organy administracji przy ponownym orzekaniu w sprawie weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w wyroku. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz 209 p.p.s.a.