II SA/Wa 1784/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7 w zw. z art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia terminu od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie stwierdził, że T.M.nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe. W uzasadnieniu wskazał, że T.M.w dniu 7 listopada 2013 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z wniosku wynikało, iż żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe w N. (Włochy) od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 lipca 2016 r. Wskazał, że T.M.zwolnił dotychczas zajmowany lokal mieszkalny położony w W. przy ul. [...] w związku z tym, że został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami kraju. Pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. organ poinformował stronę, że został on umieszczony na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia od miesiąca grudnia 2013 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty dzień 12 października 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmówił T.M.świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że żołnierzom wyznaczonym na stanowisko służbowe poza granicami kraju przysługują z tego tytułu świadczenia określone w art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Organ jednocześnie wskazał, że stosownie do art. 48d ust. 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Organ stwierdził, że wykładnia przepisu art. 21 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP łącznie z rozporządzeniem wykonawczym Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (Dz. U. 2010 r. Nr 116, poz. 776 ze zm.) prowadzi do wniosku, iż wypłata świadczenia mieszkaniowego może nastąpić, jeżeli żołnierz w danym garnizonie w kraju zajmuje określone stanowisko. Podkreślił, że skarżący w okresie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 lipca 2016 r. pełni służbę poza granicami i w tym okresie nie pełni służby w garnizonie na terenie RP. W ocenie organu, okoliczność, iż z dniem 1 września 2013 r. skarżący został wyznaczony do służby poza granicami kraju i do dnia 11 października 2013 r. zajmował kwaterę w kraju oznacza, że po tej dacie w ogóle nie przysługuje mu prawo do otrzymania świadczenia mieszkaniowego. Prezes WAM stwierdził, że organ I instancji rażąco naruszył prawo – art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i uznał, że świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje skarżącemu począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. Wskazał, że zbieg uprawnień, wynikających z ustawy o służbie wojskowej i z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie daje podstaw do korzystania przez tego samego żołnierza z dwóch form uprawnień do zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w państwie pełnienia służby i jednocześnie wypłaty świadczenia mieszkaniowego w kraju. Wyjaśnił, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych sposobów "w jednej z następujących form". Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Wskazał też, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych, służących przede wszystkim na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w kompetencji której leży realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. Zgodnie z art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane (...) począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie utworzenia, przekształcenia i zniesienia garnizonów oraz określenia zadań, siedzib i terytorialnego zasięgu właściwości ich dowódców (Dz. U. Nr 206, poz. 1592 ze zm.) określa m.in. zasięg terytorialny poszczególnych garnizonów, także na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 października 2012 r. zmieniające to rozporządzenie (Dz. U. z 2012 r., poz. 1211), określa współczynnik świadczenia niezbędny do ustalenia wysokości tego świadczenia tylko dla garnizonów na terenie kraju. Z powyższego wynika, że wypłata świadczenia mieszkaniowego może nastąpić tylko na rzecz żołnierza zawodowego, który w danym garnizonie na terenie RP zajmuje określone stanowisko służbowe. Przy czym ustawodawca nie pozbawia żołnierza wyznaczonego do pełnienia służby poza granicami państwa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Natomiast tą ściśle określoną materię wyłącza spoza zakresu działania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, przyznając kompetencje do realizacji uprawnień mieszkaniowych takiego żołnierza innym organom, określonym w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz aktach wykonawczych, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. W konkluzji Prezes WAM stwierdził, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, organ I instancji błędnie ustalił termin, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego rozstrzygając, że prawo to nie przysługuje skarżącemu począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zobowiązanie organu do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 stycznia 2014 r. wraz z odsetkami i zasądzenie kosztów postępowania, podniósł: 1) a) naruszenie prawa materialnego – tj. art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, b) naruszenie § 29 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie; 2) naruszenie przepisów postepowania – art. 6 - 10 § 1, art. 66a § 1, § 2, § 3 oraz art. 80, art. 104, art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 7 listopada 2013 r. zwrócił się do organu o wypłatę świadczenia mieszkaniowego i otrzymał zawiadomienie, iż został umieszczony na wykazie osób uprawnionych do wypłaty tego świadczenia. Skarżący twierdził, że skoro przyznano mu prawo do świadczenia mieszkaniowego i prawo to było realizowane poprzez wypłatę tego świadczenia, to decyzja w przedmiocie zmiany czy wstrzymania świadczenia winna być wydana za zgodą strony zgodnie z art. 155 k.p.a. Skarżący podkreślił, że § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa wylicza katalog należności, które nie przysługują w czasie pełnienia służby poza granicami państwa. Oznacza to, że wszelkie inne świadczenia żołnierz zachowuje i należy je realizować. Wskazał, iż organ pominął fakt, iż podczas służby poza granicami kraju (N.) mieszka sam, a rodzina z dwójką dzieci pozostały w kraju. Twierdził, że państwo polskie, wysyłając żołnierza poza granicę swego terytorium, ma szczególny obowiązek otoczyć opieką jego najbliższych. Prezentował pogląd, że przepisy prawa nie zabraniają wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzom pełniącym służbę poza krajem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że organ I instancji błędnie, jako podstawę decyzji, wskazał art. 25 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, albowiem organ nie proceduje na przepisach tej ustawy i jej aktach wykonawczych. Nadto, że organ I instancji rażąco naruszył art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wypłacając skarżącemu świadczenie w sytuacji, gdy został już wyznaczony na stanowisko w służbie zagranicznej. Stwierdził też, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego odmawia wypłaty świadczenia mieszkaniowego z dniem 1 stycznia 2014 r. W konkluzji stwierdził, że z dniem wyznaczenia skarżącego na stanowisko do pełnienia służby w N. uzyskał on prawo do zakwaterowania na podstawie odrębnych przepisów, przyznawane przez odrębne organy, tym samym przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie miały do skarżącego zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów innych niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 167 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji rozpoznał i rozstrzygnął sprawę wszczętą na skutek wniosku T.M. z dnia 7 listopada 2013 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z akt sprawy wynika, że organ pozytywnie rozpoznał wniosek skarżącego o wypłatę świadczenia i podjął wypłatę świadczenia od dnia 12 października 2013 r. oraz kontynuował wypłatę świadczenia mieszkaniowego do dnia 31 grudnia 2013 r. Skoro wypłata świadczenia była realizowana od dnia 12 października 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., to można stwierdzić, że wniosek strony w tym przedmiocie rozstrzygnięto pozytywnie, albowiem dokonano materialno-technicznej czynności wypłaty. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. w dniu [...]kwietnia 2014 r. wydał decyzję, którą odmówił T.M. wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. Treść decyzji organu I instancji nie budzi wątpliwości, że przedmiotem, zakresem sprawy była wypłata świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 stycznia 2014 r. Tymczasem Prezes WAM, uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie terminu, od którego nie przysługuje wypłata świadczenia mieszkaniowego, orzekł jednocześnie, że T.M. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe, nie wskazując daty, od której to świadczenie nie przysługuje. Organ stwierdził też, że w pozostałej części utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy. W efekcie tak skonstruowanego rozstrzygnięcia, organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w zakresie terminu i ponownie w tym zakresie nie orzekł. Z rozstrzygnięcia organu II instancji nie wynika zatem od kiedy, od jakiej daty stronie nie przysługuje prawo do świadczenia mieszkaniowego, tym bardziej, że wniosek skarżącego z dnia 7 listopada 2013 r. o wypłatę tego świadczenia organ rozpoznał pozytywnie i świadczenie to wypłacał. Tak sformułowana osnowa decyzji powoduje, że wątpliwości budzi, czy świadczenia, które już wypłacono skarżącemu, tj. za okres od dnia 12 października 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w ogóle skarżącemu przysługiwały do dnia 31 grudnia 2013 r., a po tej dacie przestały przysługiwać, pomimo tego, że nie zmieniły się okoliczności faktyczne i prawne. Uchylenie przez organ II instancji terminu, ustalającego od kiedy stronie nie przysługuje prawo do świadczenia i brak rozstrzygnięcia, jest niejednoznaczne, niejasne. Budzi wątpliwości, czy począwszy od dnia 12 października 2013 r., zdaniem organu II instancji, świadczenie to było świadczeniem należnym. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że od tej daty (12 października 2013 r.) skarżącemu uprawnienie to nie przysługuje wobec skierowania go na służbę poza granice kraju. Ponadto zauważyć należy, iż procesowo przedmiotem postępowania była odmowa przyznania świadczenia mieszkaniowego od wskazanej w tej decyzji daty. Organ II instancji, uchylając datę (1 stycznia 2014 r.) nie orzekł w tym zakresie ponownie co do istoty. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Poprzez uchylenie przez organ II instancji daty (1 stycznia 2014 r.) i nieorzeczenie w tym zakresie ponownie, organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reasumując, w ocenie Sądu, uchylając zaskarżoną decyzję w części i nie orzekając ponownie w uchylonym zakresie, organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie przede wszystkim określić przedmiot sprawy. Ustalić, w jakim zakresie postępowanie zostało wszczęte. Ocenić, czy organ I instancji zakończył postępowanie w zakresie, w jakim je wszczął. Dopiero wówczas organ II instancji będzie uprawniony do rozstrzygnięcia zgodnie z art. 138 § 1 lub 2 k.p.a. Z tych względów przedwczesna była ocena zasadności merytorycznych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze. zm.), orzekł jak w sentencji.