I OSK 2919/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1013/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1013/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. na bezczynność Dyrektora N. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Skarżące S. w dniu [...]r. wystąpiło do N. ([...]) z wnioskiem o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., elektronicznej wersji wniosku o dofinansowanie projektu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym". W odpowiedzi na wniosek, [...] pismem z dnia [...]r. wskazało, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako "informacji publicznej" i podlegającej tym samym udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wniosek dotyczy udostępnienia dokumentacji aplikacyjnej złożonej przez podmiot prywatny. Wnioskowane informacje nie stanowią w ocenie [...] informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. [...] powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, że wnioski, stanowiące załączniki do podpisanej umowy o dofinansowanie, stanowią opis projektu, w tym koncepcji i modelu biznesowego, planowanych działań oraz strategii promocji projektu wraz z aspektami rzeczowo - finansowymi. Załączniki te, wytworzone przez wnioskodawców, posiadają walor dokumentów prywatnych. Skarżące Stowarzyszenie w skardze na bezczynność wniosło o zobowiązanie [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew twierdzeniom organu projekt nie dotyczy sprawy prywatnej. Przedmiotowy projekt realizowany jest przez Konsorcjum w składzie: Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego (UKSW), Uniwersytet Wrocławski, (C.H. Beck, Naukowe Centrum Prawno – Informatyczne). Gestorem projektu jest natomiast Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zdaniem skarżącego, wniosek o dofinansowanie projektu wiąże się ściśle z dysponowaniem publicznymi środkami, a z uwagi na to, że jest on finansowany przez [...] - stanowi także wykonywanie zadań publicznych. W odpowiedzi na skargę [...] wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie utrwalił się pogląd, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że wniosek o dofinansowanie nie dotyczy spraw prywatnych, lecz wiąże się ściśle z dysponowaniem publicznymi środkami [...] podkreśliło, że skarżący nie zwrócił się do Dyrektora [...] z wnioskiem o informacje dotyczące dofinansowania projektu. Skarżący wniósł o udostępnienie konkretnego dokumentu, w posiadaniu którego znajduje się [...], czyli wniosku o dofinansowanie ww. projektu. Podniesiono, iż bez wątpienia wnioski stanowiące załączniki do podpisanej umowy o dofinansowanie, stanowią opis projektu, w tym koncepcji i modelu biznesowego, planowanych działań oraz strategii promocji projektu wraz z aspektami rzeczowo - finansowymi. Załączniki te, wytworzone przez wnioskodawców, posiadają walor dokumentów prywatnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie jest zasadna, albowiem organ nie pozostawał w bezczynności. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z przepisami ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1447), Dyrektor [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Badając natomiast, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Sąd stwierdził, że wniosek o dofinansowanie projektu złożony do [...] nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Z tego względu Dyrektor [...], który poinformował o tym wnioskodawcę, nie pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek o dofinansowanie ze środków publicznych projektu, złożony do [...] i podlegający procedurze określonej w ustawie o Narodowym Centrum Badan i Rozwoju oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy, nie stanowi dokumentu urzędowego. Wniosek taki stanowi dokument prywatny. Sam wniosek o dofinansowanie niczego nie zaświadcza, nie odnosi się do sfery faktów. Jako projekt (przedsięwzięcie), które dopiero może zostać zrealizowane, nie jest dokumentem publicznym. Okoliczność, że wniosek o dotację zawiera dane o zakresie tematycznym projektu, zakładanym czasie realizacji i wnioskowanej kwocie nie oznacza, że sam wniosek stanowi informację publiczną. Udzielenie przez [...] dotacji, jej wysokość, a także zakres tematyczny i inne dane wymagane ustawą, zaświadcza umowa. To ona odnosi się do sfery faktów, a nie wniosek. Sąd pierwszej instancji na poparcie swojej oceny odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło skarżące Stowarzyszenie, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, że kryterium wykluczającym określoną informację z zakresu pojęć "informacja o działalności organów władzy publicznej" i "informacja publiczna" jest wskazanie, iż wnioskowany dokument nie ma charakteru urzędowego oraz/i ma charakter dokumentu prywatnego; 2. pominięcie art. 10 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, a przez to pozbawienie skarżącej strony możliwości prowadzenia debaty publicznej w zakresie wydatkowania środków publicznych oraz kontroli potencjalnego wpływu na kształtowanie prawa związanego z jawnością działania władz publicznych. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości. Na wypadek nie podzielenia argumentów uzasadniających zmianę zaskarżonego orzeczenia, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja, w postaci udostępnienia elektronicznej wersji skierowanego do [...] wniosku o dofinansowanie konkretnego projektu, stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie ma wątpliwości, że indywidualne wnioski o dofinansowanie projektu ze środków publicznych są dokumentami prywatnymi. W istocie są to autorskie projekty dotyczące badań naukowych lub prac rozwojowych, które zawierają określony cel realizacji, sposób i źródła jego finansowania. Podpisany wniosek przez podmiot występujący o dotację może stanowić dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się o dofinansowanie i złożył stosowne oświadczenie w tym zakresie. Same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Przy ocenie tego typu kwestii należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot aplikujący kieruje do organu administracji publicznej. Zatem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por: wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05; wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11). Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 k.p.c.). Zaakcentować należy, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem ocenił, że żądany przez skarżące Stowarzyszenie wniosek o dofinansowanie jest dokumentem prywatnym, który nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej - nośników tych informacji. W świetle powyższych rozważań nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. albowiem prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że kryterium wykluczającym żądaną informację z zakresu pojęć "informacja o działalności organów władzy publicznej" i "informacja publiczna" jest wskazanie, iż wnioskowany dokument nie ma charakteru urzędowego i ma charakter dokumentu prywatnego. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut pominięcia art. 10 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwszy z tych przepisów formułuje zasadę wolności wyrażania opinii, zaś drugi zasadę wolności słowa. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia żadnej z tych zasad i nie podlegały one ocenie przez Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć też wypadnie, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędne jest zatem oparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego na jego "pominięciu". Ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie został w żaden sposób rozwinięty, to dalsza jego ocena staje się niemożliwa w postępowaniu kasacyjnym. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl