II OSK 2889/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 401/14 w sprawie ze skarg L. P-K. i B.S. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołań w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 401/14 uchylił, zaskarżone przez L.P-K. i B.S., postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołań w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że B. P. Spółka z o.o. z siedzibą w G., wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r., zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną: przyłączami kanalizacji deszczowej, sanitarnej, c.o., przełożeniem sieci: c.o., kabli oświetleniowych i średniego napięcia, oświetlenie pomnika" zlokalizowanej na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb G. [...], ul. Ś. [...] i W. [...] w G. Pismami z dnia 25 lutego 2014 r. L.P-K. i B.S, (współwłaściciele nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji) zwrócili się do Prezydenta Miasta o uznanie ich za strony prowadzonego postępowania. Prezydent Gdyni decyzją z dnia [...] marca 2014 r. orzekł o udzieleniu B.P.Spółka z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną przy ul. Ś.[...] w G. (na terenie obejmującym działki nr: [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L.P-K. i B.S, J.K. oraz Stowarzyszenie [...] Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego z wniosku J.K. z uwagi na wycofanie złożonego przez niego odwołania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda orzekł o niedopuszczalności odwołań wniesionych przez L.P-K. i B.S oraz Stowarzyszenia [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda Pomorski wskazał, że w sprawie brak interesu prawnego po stronie Stowarzyszenia [...] wynika wprost z przepisu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który w postępowaniach o pozwolenie na budowę wyłącza działanie art. 31 K.p.a., dającego możliwość organizacjom społecznym do uczestnictwa w postępowaniach na prawach strony. W odniesieniu do odwołań wniesionych przez L.P-K. i B.S Wojewoda wyjaśnił, że nie przysługuje im przymiot strony z uwagi na fakt, że nieruchomości, których są współwłaścicielami tj. działki nr [...] i [...], położone w odległości 30 - 40 m od działki inwestora, nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Na powyższe postanowienie odrębne skargi złożyli: L.P-K. (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 401/14) oraz B.S. (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 402/14). Skarżący wskazali, że swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu wywodzą z prawa własności nieruchomości działki nr [...] (L.P-K.) oraz prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] (B.S.) mających dostęp do drogi publicznej przez teren działki nr [...]. Ponadto interes prawny wynika z okoliczności, że przed Sądem Rejonowym w Gdyni toczy się postępowanie o zasiedzenie części nieruchomości działki o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 30 września 2014 r., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Gd 401/14 i II SA/Gd 402/14 i postanowił prowadzić je pod jedną sygnaturą II SA/Gd 401/14. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 401/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że z dokumentacji projektowej, w szczególności rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz fragmentu rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Śródmieście w G., rejon ulic [...], [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 19 grudnia 2007 r. Nr XV/355/07, a także wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów wynika, że teren inwestycji obejmuje działki położone przy ulicy Ś. [...] w G. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "dojazd od ul. Ś. w miejscu wskazanym na rysunku planu jako wjazd na teren, należy zapewnić wspólny dojazd o szer. nie mniejszej niż 5,0 m poprzez działkę nr [...] do działek o nr [...],[...], [...], [...], [...],[..., [...], [...], [...]". Bezspornym jest, że kwestia przejazdu skarżących przez działkę nr [...] nie została dotychczas uregulowana prawnie przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Zdaniem Sądu, okoliczność, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie działki inwestora ([...]) przewidziano "wspólny dojazd o szer. nie mniejszej niż 5 metrów do działek m. in nr [...] i [...]" wskazuje, że działki te znajdują się w obszarze, oddziaływania planowanego przez inwestora obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis ten powinien być wykładany z uwzględnieniem normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazującej tak projektować obiekt, aby zapewnić spełnienie podstawowych wymagań dotyczących poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu, zabudowa działek inwestora w sposób sprzeczny z postanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiałaby skarżącym dojazd "na zaplecze" własnych nieruchomości tj. do działek [...] i [...], jak również ich dalsze zagospodarowanie. Planowana zabudowa działki [...] mogłaby zatem wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Już ta sama hipotetyczna możliwość powoduje, że przepis prawa miejscowego przewidujący dojazd do nieruchomości skarżących przez teren działki inwestora jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wprawdzie wykładnia literalna tego przepisu sugeruje, że chodzi wyłącznie o przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego wokół planowanego obiektu, a nie o przepisy wprowadzające faktycznie ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora, nie mniej jednak zdaniem Sądu w tym przypadku chodzi o wszelkie przepisy ograniczające inwestora w zagospodarowaniu jego nieruchomości ze względu na możliwość zagospodarowania bądź tylko korzystania z innych nieruchomości. W konsekwencji sąd uznał, że skarżący stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinny być stronami w sprawie. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik organu odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na: a) naruszeniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż nieruchomości oznaczone jako działki Nr [...] i [...], położone w miejscowości G., będące odpowiednio: dz. Nr [...] - we współużytkowaniu wieczystym B.S. oraz dz. Nr [...] - we współwłasności L.P-K., znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej w G. przy ul. Ś. [...] (na terenie obejmującym działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), a tym samym, iż przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o udzielenie B. P. Sp.z o.o. z siedzibą w G., pozwolenia na budowę zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2014 r., gdy tymczasem inwestycja nie znajduje się w obszarze oddziaływania na nieruchomość skarżących, a tym samym nie można L.P-K. i B.S przypisać przymiotu strony; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art.134 K.p.a. poprzez uznanie, iż skoro odwołanie wniosły osoby, które nie brały czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, więcej - konsekwentnie organ I instancji wykazywał w korespondencji kierowanej do skarżących, iż przymiot strony w tym postępowaniu im nie przysługuje, to nie obroni się twierdzenie o braku interesu prawnego po stronie skarżących w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, skutkującą wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołań wniesionych przez L.P-K. i B.S b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi L.P-K. i B.S mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uwzględnienia, czego konsekwencją było uchylenie zaskarżonej decyzji prawidłowo umarzającej postępowanie odwoławcze; c) art. 3 § 1 i art, 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów i zastosował określone w ustawie P.p.s.a. środki kontroli legalności i w konsekwencji uchylił zaskarżone postanowienie, mimo nie zaistnienia przesłanki do jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.S. wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko, że posiada interes prawny i materialny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę B.P. Spółki z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia przez WSA w Gdańsku art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że działki będące odpowiednio : dz. Nr [...] – we współużytkowaniu wieczystym B.S., oraz dz. Nr [...] – we współwłasności L.P-K., znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej w G.i przy ul. Ś.[...] (na terenie obejmującym działki nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 686/174), a tym samym, iż przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o udzielenie B. P.Spółka z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę. Przymiot strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mają bowiem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Taka sytuacja, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, miała miejsce w przedmiotowej sprawie gdyż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie działki inwestora ([...]) przewidziano "wspólny dojazd o szer. nie mniejszej niż 5 metrów do działek m. in. nr [...] i [...]" co wskazuje, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przez inwestora obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zasadny jest też argument wskazujący na konieczność interpretacji wspomnianego przepisu z uwzględnieniem normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazującej tak projektować obiekt, aby zapewnić spełnienie podstawowych wymagań dotyczących poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo i określają też granice korzystania z nieruchomości. Prawidłowo zatem ustalił WSA w Gdańsku, że przepis prawa materialnego nałożył na inwestora B.P. Sp. z o.o. obowiązek związany z zabudową działki względem działki sąsiedniej – zapewnienie wspólnego dojazdu o szer. nie mniejszej niż 5 metrów – a tym samym właściciel i użytkownik wieczysty wspomnianych działek stają się stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Nie przesądza to oczywiście zasadności zgłaszanych przez skarżących zarzutów w stosunku do inwestycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości dotyczące statusu strony w postępowaniu administracyjnym należy rozstrzygać na korzyść podmiotu, który zabiega o taki status także po to by nie kreować kolejnych postępowań nadzwyczajnych w tej samej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu WSA w Gdańsku nie naruszył też przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane bowiem przez skarżącego kasacyjnie – Wojewodę Pomorskiego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego nie miały miejsca. Sąd I instancji zasadnie uchylił postanowienie Wojewody Pomorskiego o niedopuszczalności odwołania wydane w trybie art. 134 k.p.a. Niedopuszczalność odwołania z powodów podmiotowych (takie było uzasadnienie organu w niniejszej sprawy) zachodzi wyłącznie wtedy, gdy mamy do czynienia z odwołaniem złożonym przez osobę trzecią, która wskazuje na naruszony interes faktyczny i nie jest związana nawet z potencjalnym obszarem oddziaływania inwestycji. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego takiego przymiotu nie można przypisać p.p. B.S. i L.P-K. Nie ulega wątpliwości, że Wojewoda Pomorski nieprawidłowo zastosował art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.