I SA/Wa 956/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia[...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz M. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. i M. K. (następców prawnych byłej właścicielki), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0039 ha, położonej w obrębie [...], zajętej pod drogę gminną ulicę [...] w [...]e. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] wnioskiem z dnia 17 września 2012 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej własność Gminy Miejskiej [...] do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej drogę gminną ulicę [...] w [...]e. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność S. Ś.. Organ wskazał, że komunalizacja nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej uzależniona jest od spełnienia trzech przesłanek, tj.: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania powołanym podmiotom prawa własności tej nieruchomości. Odnośnie pierwszej z tych przesłanek organ wskazał, że uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), ul. [...] w [...] zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich (pod nr [...] dla dzielnicy [...] w załączniku nr 2 do tej uchwały). Z kolei na mocy art. 103 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej dotychczasowe drogi gminne i lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Z tą zatem datą ul. [...] stała się drogą gminną. Uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze [...], miasta na prawach powiatu, ul. [...] w [...] nadano nowy numer drogi: [...]. Jak wynika z oświadczenia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] (dalej "Dyrektora ZIKiT") z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz zgodnie z projektem podziału działki nr [...] (operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2012 r. pod nr ewid. [...]) i odbitki z mapy zasadniczej w skali 1:500 wraz z naniesioną działką stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania wynika, że działka nr [...] była zajęta pod pas drogowy ul. [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. i stanowiła fragment pasa drogowego. Zdaniem organu, fakt władania nieruchomością przed dniem 31 grudnia 1998 r., a tym samym spełnienie drugiej z przesłanek, potwierdza protokół odbioru robót wykonanych w maju 1998 r., sporządzony w dniu 29 maja 1998 r., gdzie uwzględniono ul. [...] oraz oświadczenie Dyrektora ZIKiT w [...] złożone w dniu [...] sierpnia 2012 r., zgodnie z którym działka nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej II. Odnośnie natomiast spełnienia trzeciej z przesłanek, organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. była S. Ś.. W tej sytuacji, wobec spełnienia w sprawie wszystkich przesłanek z art. 73 ustawy komunalizacyjnej, koniecznym stało się orzeczenie o stwierdzeniu nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. Ś. i M. K. (następcy prawni byłej właścicielki) złożyli odwołania zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. i że sprawowane na niej było władztwo publicznoprawne. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując odwołania stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] i [...] (w wyniku połączenia których powstała działka nr [...], którą podzielono na działki: nr [...] oraz [...]), stanowiły własność S. Ś.. Jak wynika z materiału dowodowego (tj. "mapy z projektem podziału nieruchomości" sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G., oświadczenia Dyrektora ZIKiT z dnia 13 sierpnia 2012 r. oraz uchwały z dnia [...] maja 1986 r., mocą której ul. [...] w [...]e zaliczono do kategorii dróg lokalnych miejskich), działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego, powołana mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy i potwierdza to, co zostało w niej stwierdzone. W tej sytuacji brak było podstaw do podzielenia zarzutów odwołania M. Ś. i M. K. i załączonych do nich dokumentów, kwestionujących ustalenia dokonane przez organ, że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie spełniona została także przesłanka władania publicznoprawnego. Potwierdza to oświadczenie Dyrektora ZIKiT z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazujące, że przedmiotowa działka pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej II i była zajęta pod drogę. Z uwagi na odmienne stanowisko przedstawione przez M. K. w odwołaniu od decyzji I instancji, Minister wystąpił do Wojewody [...] o przekazanie protokołu odbioru robót wykonanych w maju 1998 r. (sporządzonego w dniu 29 maja 1998 r.) m.in. przy ul. [...] w [...]. Z protokołu tego wynika, że na omawianej ulicy wykonywane były roboty polegające m.in. na profilowaniu istniejącego podłoża i uzupełnianiu tłuczniem warstwy górnej drogi. W ocenie Ministra, powyższy dowód pozwała przyjąć, że wykonywane czynności obejmowały swoim zasięgiem całą ul. [...], a zatem również działkę nr [...]. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ I instancji, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki uprawniające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa przez Gminę [...]. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. skargę (uzupełnioną pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji oraz dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. opinii geotechnicznej z maja 2015 r. oraz czterech ortomap. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 6, 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 85, 86, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, powoływanej dalej jako "kpa", przez pominięcie wniosku o przesłuchanie świadków oraz stron na okoliczność zajęcia dz. nr [...] pod drogę ul. [...]; pominięcie przedłożonych ortomap, z których wynika, że dopiero po 2000 r. miała miejsce degradacja znacznej części działki nr [...] i wykorzystywanie jej w sposób właściwy dla pasa drogowego; nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność, w jaki sposób oraz na jakiej podstawie zostały wszczęte czynności geodezyjne skutkujące powstaniem projektu podziału działki nr [...] oraz jaka była treść zlecenia, w oparciu o które czynności te zostały przeprowadzone; nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, 2. art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80, 81, 107 § 3 kpa, przez pominięcie, że o czynnościach geodezyjnych przeprowadzonych przed wszczęciem niniejszego postępowania, żaden z właścicieli gruntu nie został zawiadomiony, wobec czego nie mieli oni możliwości zweryfikowania ich prawidłowości; niewyjaśnienie, w oparciu o jakie okoliczności i dokumenty geodeta w lipcu 2012 r. ustalił obszar dz. nr [...] zajętej pod drogę; niewyjaśnienie z jakich względów pominięto lub uznano za niewiarygodne twierdzenia stron o zajęciu części dz. nr [...] pod pas drogowy dopiero po 2000 r., mimo że strony przedstawiły ortomapy potwierdzające słuszność tych twierdzeń, pominięcie, że S. Ś., a następnie jej spadkobiercy, uiszczali podatek za całą dz. nr [...]; bezpodstawne przyjęcie, że Gmina [...] władała dz. nr [...], w sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby wykonywała ona kiedykolwiek na tym gruncie czynności konserwacyjne - koszenie i porządkowanie wykonane było przez właścicieli, odśnieżanie po raz pierwszy miało miejsce po 2000 r., a jego modernizacja przez Gminę nigdy nie nastąpiła; błędne przyjęcie, że jednorazowa czynność polegająca na prowadzeniu prac na jednym z odcinków ul. [...] w [...] (bez wskazania, na którym metrze prace były wykonywane) świadczy o władaniu przez Gminę pasem gruntu oznaczonym jako dz. nr [...], w sytuacji, w której z protokołu odbioru robót z dnia [...] maja 1998 r. wynika, iż prace obejmowały m.in. wysypanie tłucznia, a z przedłożonych w toku postępowania zdjęć satelitarnych wynika, iż z końcem lat 90-tych teren dz. nr [...] porośnięty był trawą; oparcie rozstrzygnięcia na oświadczeniu Dyrektora ZIKIT w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. co do stanu faktycznego, jaki istniał w dniu 31 grudnia 1998 r.; niewyjaśnienie dlaczego odmówiono mocy dowodowej dokumentom przedłożonym przez strony (zdjęcia satelitarne); przeprowadzenie dowolnej oceny dowodów; niewskazanie, na jakiej podstawie został ustalony krąg stron postępowania; wyznaczenie przebiegu linii rozgraniczającej działki nr [...] bez odwołania do samej definicji legalnej pasa drogowego; pominięcie, że powierzchnia działki nr [...] została wyznaczona w projekcie podziału nieruchomości w sposób niekorespondujący z ewentualnym układem pasa drogowego ul. [...] na gruncie oraz sposobem zagospodarowania pozostałych nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tym pasem, 3. art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 i 76 kpa, poprzez pominięcie, że oświadczenie Dyrektora ZIKiT w [...] stanowi dokument prywatny, albowiem brak jest w przepisach prawa normy prawnej statuującej kompetencję Dyrektora ZIKiT w [...]e do wydania tego rodzaju oświadczeń; niezasadne przyjęcie, że przedłożony projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] stanowi dowód na okoliczność zajęcia części działki pod drogę gminną w dniu 31 grudnia 1998 r., albowiem dokument ten zgodnie z obowiązującymi przepisami stanowi wyłącznie dowód na okoliczność przebiegu określonych w tym dokumencie granic działek powstałych w wyniku podziału oraz ich powierzchni, nie stanowi natomiast dowodu, czy i w jakiej dacie jakie fragmenty gruntu były zajęte pod drogi gminne, powyższe bowiem musi zostać ustalone i wykazane w toku postępowania administracyjnego; niezasadne przyjęcie, że w sytuacji sporządzenia projektu podziału i przyjęcia tego projektu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego nie jest możliwy dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 kpa), 4. art. 10 kpa poprzez brak zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym bezpośrednio przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, 5. art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która winna była zostać uchylona przez organ II instancji w całości, z jednoczesnym umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie, 6. art. 73 ustawy komunalizacyjnej poprzez niezasadne jego zastosowanie, w sytuacji gdy: pas gruntu oznaczony jako działka nr [...] nie znajdował się we władaniu Gminy [...], w tym również jej stationes fisci, nie był i nie mógł być zajęty pod drogę gminną, albowiem ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r., do dnia 31 grudnia 1998 r. włącznie była zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a status drogi gminnej uzyskała dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty są zasadne. Materialnoprawną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji było przeprowadzone wadliwie. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest także obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało przeprowadzone z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna działka była własnością osób fizycznych (poprzedników prawnych skarżącego). Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego fakt zajęcia pod drogę przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz przede wszystkim fakt władania nią w podanej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy kserokopii dokumentów nie wynika, czy w ogóle, a jeśli tak, to jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało udokumentowane władnie w tej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotową działką. Oznacza to, że okoliczność tę (co do istnienia na przedmiotowej działce pasa drogowego i zakresu władania jednostki samorządu terytorialnego tą nieruchomością) należy uznać za niedostatecznie wyjaśnioną przez organy orzekające przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu ani organ I instancji, ani organ II instancji ponownie rozpatrujący niniejszą sprawę, prowadząc postępowanie wyjaśniające te kwestie, nie mogły poprzestać w ich ustaleniu jedynie na znajdujących się w aktach sprawy: - mapie z dnia 16 maja 2012 r. z projektem podziału nieruchomości sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G. Wynika to z faktu, że powołana w decyzji organu II instancji jako dowód zajęcia przedmiotowej działki pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. mapa z projektem podziału sporządzona została około 13 lat po dniu 31 grudnia 1998 r. czyli dnia 16 maja 2012 r. Z mapy tej wynika, że została ona sporządzona, jak określił to uprawniony geodeta "w trybie art. 73" powołanej wyżej ustawy. Z dokumentu tego nie można w żaden sposób ustalić, na jakiej podstawie geodeta jednoznacznie stwierdził w zamieszczonej uwadze, że "Granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r." Geodeta nie powołał bowiem na potwierdzenie takiego twierdzenia żadnych dokumentów geodezyjnych lub urzędowych. Oznacza to, że nie sposób z tego dokumentu określić, w jakiej dacie istniejący stan faktyczny ma on dokumentować. Czy przedstawia on jedynie projekt podziału działki nr [...], który został dokonany w 2012 r., czy też odzwierciedla on stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r.? Na podstawie tego dokumentu nie sposób zatem ustalić rzeczywistych granic pasa drogowego, które potwierdzałyby stan zajętości przedmiotowej działki istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji, a także wobec podniesionych w odwołaniach zarzutów, Minister winien był w przypadku istnienia takich wątpliwości wystąpić o wyjaśnienie treści sporządzonej pracy geodezyjnej do jej autora, czyli uprawnionego geodety. Tylko uprawniony geodeta może się ostatecznie wypowiedzieć na temat zakresu zleconej mu i wykonanej przez niego pracy geodezyjnej. Uprawniony geodeta będący autorem omawianej prac geodezyjnej może wyjaśnić jej treść i wziąć za te wyjaśnienia odpowiedzialność zarówno zawodową, jak i dyscyplinarną. - odbitce z mapy zasadniczej w skali 1:500 wraz z naniesioną na mapę zasadniczą działką nr [...] stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Z mapy tej bowiem wynika, wbrew twierdzeniom organów, że działka nr [...] nie była zajęta pod pas drogowy ul. [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. i nie stanowiła fragmentu pasa drogowego. Świadczy o tym fakt, że szerokość ulicy [...] na tej mapie jest tożsama z szerokością tej ulicy uwidocznionej na znajdującym się w aktach sprawy rastrze mapy zasadniczej ze stanem na rok 1995. Linia przerywana uwidoczniona na odbitce z mapy zasadniczej obrazuje zapewne (brak jest bowiem jakiegokolwiek opisu do mapy) planowany zasięg pasa drogowego, który i tak nie obejmuje całej działki nr [...] (biegnie mniej więcej w jej połowie). Oznacza to, że geodeta A. G., który wykonał dnia [...] maja 2012 r. mapę z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości nie mógł wiedzy o przebiegu ulicy [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. czerpać z żadnej ze znajdujących się aktach wersji mapy zasadniczej. - protokołu odbioru robót (sporządzonego w dniu [...] maja 1998 r.) wykonanych w maju 1998 r. m.in. przy ul. [...] w [...], na który powołuje się Minister jako dowód na fakt władania jednostki samorządu terytorialnego. Wbrew przekonaniu organu protokół ten nie potwierdza, że wykonane prace obejmowały swym zasięgiem sporną działkę nr [...]. Wprost przeciwnie, w szczegółowym opisie wykonanych czynności konsekwentnie podawana jest szerokość pasa, w którym wykonywano prace, równa 3,8 m (pkt 1 i 3 załącznika do protokołu), a zatem mniejsza niż szerokość działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej na tym odcinku ulicę [...]. Fakt ten potwierdza także załączona do akt sądowych "Ocena geotechniczna gruntu", z której wynika, że na spornej działce "nie stwierdzono występowania gruntów nasypowych ani gruntów mających charakter podbudowy drogowej", - oświadczeniu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] J. N. z dnia [...] sierpnia 2012 r., które nie stanowi dowodu ani w sprawie stanu zajętości przedmiotowej działki pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r., ani tym bardziej nie potwierdza faktu władania nią przez jednostkę samorządu terytorialnego w konkretnej dacie. Przede wszystkim nie wiadomo skąd urzędujący od 2008 r. (http://www. [...].pl/artykul/907304) Dyrektor miałby posiadać taką wiedzę. Ponadto z treści złożonego oświadczenia wynika jedynie, że Dyrektor oświadcza, że "zgodnie z operatem podziału działki przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego..." działka nr [...] "...pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej II...". Oznacza to, że Dyrektor wypowiadała się jedynie co do tego, co jej zdaniem wynika z wykonanego w 2012 r. przez geodetę A. G. opracowania geodezyjnego - mapy z projektem podziału nieruchomości, a nie informowała o własnej wiedzy na ten temat. Z oświadczenia tego nie wynika, w jakich granicach przebiegała na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna droga, czy jej przebieg uległ zmianie w następstwie prac drogowych, czy też nie i w jaki sposób gmina wykonywała ewentualne władztwo. Oznacza to, że w złożonym oświadczeniu nie ma żadnych przydatnych z punktu widzenia art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną faktów, danych czy informacji, które potwierdzałyby, jak uznały organy orzekające w sprawie, fakt zajętości pod drogę działki nr [...] oraz władania nią przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy brak jest np. aktualnego na dzień 31 stycznia 1998 r. wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, który pokazywałby przebieg spornej drogi oraz granice ewidencyjne działki nr [...], metryki drogi publicznej obrazującej m.in.: jej szkic wraz z opisem technicznym, stosownymi planami, z których wynikałby przebieg linii rozgraniczających drogę, rejestru ewentualnych robót budowlano-remontowych dokonanych w okolicach spornej nieruchomości, faktur, protokołów odbioru oznakowania jezdni i remontów cząstkowych nawierzchni, faktur za zimowe czy letnie utrzymanie drogi. Oznacza to, że żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, na które powołują się organy orzekające, nie zawiera określenia ani granic pasa drogowego, ani władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, nawet pośrednich, które mogłyby potwierdzać prawidłowość ustaleń organów. Co prawda przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych w tym względzie a - zgodnie z art. 75 § 1 kpa - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków (o co bezskutecznie wnioskowali skarżący), opinie biegłych oraz oględziny. Jednak zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strony postępowania twierdzą, że przedmiotowa działka nie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone (omówione wyżej) oświadczenie nie wnosi do sprawy żadnych istotnych informacji, a fakt władania przez jednostkę samorządu terytorialnego nie został potwierdzony przez żadne inne dowody zebrane w sprawie (nawet pośrednie), organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom stron, a dał wiarę oświadczeniu. W szczególności należy wziąć pod uwagę, że na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do uzyskania odszkodowania należnego za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla udowodnienia istnienia w konkretnej dacie władania przejmowaną nieruchomością należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt: I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012, I SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012, I SA/Wa 2308/2011, I SA/Wa 381/2012, I SA/Wa 2473/2011, I SA/Wa 1740/2011, I SA/Wa 1454/2011,1 SA/Wa 105/2011, publ. CBOSA). Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć zatem można: - umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, - dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury), - umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. i obejmujące rzeczoną datę, - dokumentacja powykonawcza w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji, - metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r., - dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być w pierwszej kolejności pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., - dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. - pozwolenie na budowę, - zgoda na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych), - rozliczenia finansowe z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Mimo tak szerokiego wachlarzu środków dowodowych w rozpatrywanej sprawie, jedynymi dowodami, jakie zostały przedstawione przez stronę wnioskującą, mającymi potwierdzać wykonywanie władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej działki, były omówione wyżej dokumenty i mapy oraz oświadczenie. Na gruncie niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że powyższe dowody są wysoce niewystarczające, a dokonana przez organy orzekające ich ocena jest pobieżna i jednostronna. Raz jeszcze podkreślić należy, że w ocenie Sądu żaden z dowodów, na które powołały się organy nie przesądza jednoznacznie o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została dostatecznie wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie w ogóle bowiem nie został udokumentowany ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego, co oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego (naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa) przez organy I i II instancji przed wydaniem rozstrzygnięć i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz faktu władania w tej dacie przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Oznacza to, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia (obecnie bez odszkodowania) skarżącej posiadanego przez nią i konstytucyjnie chronionego prawa własności przedmiotowej działki. Zdaniem Sądu nie można w sprawie pozbawienia właściciela jego własności nie przeprowadzać niezbędnego postępowania dowodowego tylko dlatego, że uzyskanie odpowiednich dowodów jest trudne lub czasochłonne albo kosztowne. W szczególności w sytuacji, kiedy stronami postępowania są z jednej strony osoby fizyczne a z drugiej Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą przede wszystkim bezspornie ustalić istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki, czyli ustalić istniejący w tej dacie faktyczny przebieg w terenie spornego odcinka ulicy oraz jej położenie względem granicy przedmiotowej działki nr [...]. Oznacza to konieczność sporządzenia dodatkowej dokumentacji geodezyjnej (np. mapy geodezyjnej wraz z wykazem synchronizacyjnym), która dokumentować będzie istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny przedmiotowej drogi i działki nr [...]. Niezbędne jest także uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o wypisy z ewidencji gruntów dotyczące spornych nieruchomości aktualnych na dzień 31 grudnia 1998 r., metryki ulicy [...] oraz zebranie dowodów świadczących o wykonywaniu (i jego zakresie) władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do działki nr [...]. Pomocne może być również przesłuchanie w charakterze świadka właścicieli spornej nieruchomości oraz działek sąsiednich. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony na dzień 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania w niniejszej sprawie. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie organ wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.