I SA/Wa 958/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi G. M. M. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz G. M. M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], w przedmiocie przekazania Gminie Miasto [...] nieodpłatnie własności nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. przekazał Gminie Miasto [...] nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...]m2. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Wojewoda [...], działając z urzędu na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. i na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Burmistrz Miasta [...] złożył odwołanie, które do dnia rozpatrzenia skargi nie zostało rozpatrzone. W międzyczasie Burmistrz Miasta [...] wystąpił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] wznowił niniejsze postępowanie, a następnie prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Wojewoda zwiesił z urzędu niniejsze postępowanie. Z kolei Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 28 października 2014 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiesił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Organ nadzoru wskazał, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, że zawieszenie postępowania jest konieczne, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Ministra, takim zagadnieniem wstępnym pozostającym w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym, jest rozpatrzenie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową odwołania Burmistrza Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Od wyniku tego postępowania zależeć bowiem będzie, czy w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Ministra będzie istniał przedmiot postępowania w postaci decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. Po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. Organ podzielił stanowisko wyrażone w poprzednim postanowieniu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem od rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zależeć będzie, czy będzie istniał przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania uznania postępowania za bezprzedmiotowe, organ wskazał, że z uwagi na nieostateczny charakter decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nie można stwierdzić ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nadzorczego. Na powyższe postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto [...], wnosząc o jego uchylenie w całości, zarzucając mu naruszenie: - art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania administracyjnego z wniosku Burmistrza [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sytuacji, gdy w stosunku do tego samego aktu równolegle toczy się inne postępowanie w trybie nadzwyczajnym, tj. wszczęte z urzędu postępowanie w trybie art. 154 kpa, - art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na toczące się postępowanie przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową w sytuacji, gdy postępowanie to nie ma prejudycjalnego charakteru względem postępowania zapoczątkowanego przez Burmistrza [...] przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Stosownie do treści art. 154 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Określony w tym przepisie tryb jest nadzwyczajnym trybem zmiany decyzji ostatecznej. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z brzmieniem powołanej regulacji uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 154 kpa nie może dotyczyć wszystkich ostatecznych decyzji. W tym trybie nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności, co oznacza, że nie mogą one być stosowane zamiennie. Ponadto w oparciu o przepisy art. 154 kpa mogą być uchylone lub zmieniane tylko ostateczne decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne. Omawiany przepis może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa). Ponadto tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określony w art. 154 kpa, służy do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak też wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Niekonkurencyjność nadzwyczajnych środków prawnych polega bowiem na tym, że dana wada orzeczenia albo inna okoliczność może stanowić podstawę do zastosowania tylko jednego środka prawnego i nie mogą być stosowane zamiennie. W tej sytuacji, jeśli przeciwko ostatecznej decyzji administracyjnej podniesione zostały zarzuty oparte zarówno na treści art. 145 § 1 lub 156 § 1 kpa, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, to wówczas pierwszeństwo rozpatrzenia mają te zarzuty. Tryb z art. 154 kpa przewidziany jest bowiem dla decyzji niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, ponieważ dla takich decyzji tryb ten stanowi jedyną możliwość jej wzruszenia. Oznacza to, że w stosunku do trybu postępowania administracyjnego wynikającego z treści art. 154 lub 155 kpa, w przypadku zbiegu tych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej z tzw. trybem nadzoru (art. 156 § 1 kpa), pierwszeństwo będzie miał tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). Zdaniem Sądu orzekającego decydujące znaczenie ma w takiej sytuacji tryb "najdalej idący", tzn. tryb prowadzący do usunięcia skutków wydania wadliwej decyzji ex tunc (czyli od chwili jej wejścia do obrotu prawnego) oraz fakt, że postępowanie nadzorcze służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi. Oznacza to, że wcześniejsze wszczęcie postępowania w trybie art. 154 kpa nie uniemożliwia wszczęcia trybu z nieważnościowego (z art. 156 § 1 kpa). Wówczas jednak postępowanie o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 154 kpa) powinino ulec zawieszeniu do czasu podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a jego dalszy los jest uzależniony od rozstrzygnięcia tego ostatniego. W tej sytuacji zawieszenie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. do czasu zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Wojewodę [...] na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa uznać należy za błędne, ponieważ przeciwko ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. podnoszone są zarzuty oparte na treści art. 156 kpa, które, jak wykazano powyżej, mają pierwszeństwo w rozpatrzeniu. Tryb art. 154 kpa przewidziany jest bowiem dla decyzji niedotkniętych wadami kwalifikowanymi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.