II GSK 1559/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1270/15 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. o sygn. akt III SA/Gl 1270/15 oddalił skargę A Sp. z o.o. w S. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (obecnie: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach; dalej jako Dyrektor) z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r., wymierzającą Spółce, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 165; dalej: u.g.h.), karę pieniężną 36.000 zł za urządzanie gier na dwóch automatach [...] i jednym [...] poza kasynem gry – w lokalu przy ul. X w K. Na podstawie eksperymentu polegającego na odtworzeniu gry na wskazanych automatach ustalono, że są to automaty do gier losowych w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 u.g.h., urządzanych w celach komercyjnych, a Spółka nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 u.g.h.). Dyrektor stwierdził, że norma prawna zawarta w art. 89 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337; dalej: dyrektywa 98/34/WE), ponieważ nie wprowadza istotnych warunków mających wpływ na właściwości czy też sprzedaż automatu do gier o niskich wygranych. Dyrektor wyjaśnił ponadto, że oceniony przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE; Trybunał) w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni (LEX nr 1170754) art. 14 ust. 1 u.g.h. nie stanowił podstawy prawnej decyzji, natomiast przepisy art. 6 ust. 1 i art. 89 u.g.h. nie były przedmiotem oceny w powołanym wyroku. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, zgadzając się z organami, że Spółka urządzała gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 i 5 u.g.h. i nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 u.g.h.). Sąd podkreślił, że pytania prejudycjalne rozstrzygnięte wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. dotyczyły przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych – art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 oraz art. 129 ust. 2, jednak żaden z tych przepisów nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Sąd wskazał, że dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji istotna jest kwestia skutków braku notyfikacji ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, a ściśle jej art. 14 ust. 1 i art. 89, co zdaniem strony skarżącej skutkuje niemożnością stosowania tych przepisów. Rozstrzygając tę kwestię oraz odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok z dnia 11 marca 2015 r. o sygn. akt P 4/14; publ. OTK-A z 2015 r. nr 3, poz. 30) i Sądu Najwyższego, WSA stwierdził, że wadliwość procesu ustawodawczego czy notyfikacji nie może skutkować niestosowaniem aktu prawnego. Przepisy krajowe, które nie zostały notyfikowane zgodnie z dyrektywą 98/34/WE nadal pozostają formalnie w mocy i w tym sensie obowiązują. W ustalonym stanie faktycznym istniały zatem podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i rozpoznania skargi, a w każdym przypadku zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy – brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, 5. art. 34 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, 6. art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód, 7. art. 56 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług, przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, 8. art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 260 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w opublikowanym 29 września 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C 295/12) orzeczeniu z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11, 9. art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 u.g.h. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej, pomimo że wobec braku notyfikacji, jako przepis techniczny nie może być stosowany, a dodatkowo stan faktyczny w odniesieniu do skarżącej nie spełnia przesłanek jego zastosowania. Dyrektor, reprezentowany przez pracownika organu, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej, postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., poparte bardzo obszernym uzasadnieniem, nie są zasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uchwałą z dnia 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16 (publ. ONSAiWSA z 2016 r. nr 5, poz. 73, LEX nr 2039440) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że: "1. Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. 2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem – od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.).". Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest związany powyższą uchwałą i nie widzi żadnych podstaw do zmiany stanowiska siedmiu sędziów zajętego w uchwale (art. 269 § 1 p.p.s.a.). W świetle treści przywołanej wyżej uchwały za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenia prawa materialnego postawione w pkt 5-9 petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić trzeba, że fakt orzekania Sądu I instancji w dacie sprzed podjęcia uchwały o sygn. akt II GPS 1/16, nie zmienia oceny co do prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu. Jak wynika z sentencji oraz treści cytowanej uchwały, art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, a nadto stanowi samodzielną podstawę dla nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy, który nie został skutecznie zakwestionowany. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez, jak uważa skarżąca Spółka, wyjście przez Sąd I instancji poza granice sprawy z tego tylko powodu, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. W ocenie sądu kasacyjnego, taka zależność z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wynika. Rozpatrując skargę, sąd administracyjny nie jest związany jej zarzutami, co oznacza, że ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, które określają istotę sprawy i mają wpływ na jej rozstrzygnięcie, a temu obowiązkowi Sąd I instancji sprostał, o czym świadczy jasne i klarowne uzasadnienie wyroku; od strony faktycznej i prawnej wywodów zawiera ono wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższe czyni zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym, podobnie jak niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Wskazanych przepisów Sąd I instancji nie stosował dla oddalenia skargi. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie zostało to dostrzeżone i podważone w skardze kasacyjnej. Ewentualne naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie doczekało się też powiązania z przepisami postępowania, stosowanymi przez organ w postępowaniu o wymierzenie Spółce kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, czym autor skargi kasacyjnej wykluczył możliwość kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku pod względem prawidłowości przyjętych przez Sąd za podstawę orzekania ustaleń stanu faktycznego sprawy. Uwzględnienie omawianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej) okazało się w konsekwencji niemożliwe. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.