II GZ 285/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Dyrektora Izby Celnej w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Po 1416/15 w zakresie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016 r. o sygn. akt I SA/Po 1416/15, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] maja 2015 r. wymierzającą karę pieniężną (12 000 zł) z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w skardze na powyższą decyzję W. Ł. zawarł wniosek o zawieszenie postępowania do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne zadane przez WSA w G. postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r. o sygn. akt III SA/Gl 1979/11 i zarejestrowane przez TK pod sygn. akt P 32/12. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego w tym zakresie, ponieważ wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt P 32/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 i 1201) [dalej także jako u.g.h.] w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.), są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Powołując się na ten wyrok Sąd uznał, że kwestia rozstrzygnięta przez Trybunał nie stanowi przeszkody przed orzekaniem w sprawie. Niemniej jednak Sąd I instancji zawiesił postępowanie w tej sprawie z urzędu, z uwagi na to, że przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej także jako TSUE) toczy się postępowanie w sprawie pod sygnaturą akt C-303/15, zainicjowane pytaniem prejudycjalnym Sądu Okręgowego w Ł., V Wydział Karny Odwoławczy, który postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015 r. (sygn. akt V Kz 142/15) przedstawił Trybunałowi następujące pytanie, dotyczące wykładni prawa unijnego: "czy przepis art. 8 ustęp 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) może być interpretowany w ten sposób, że brak notyfikacji przepisów uznanych za mające charakter techniczny dopuszcza możliwość zróżnicowania skutków, tj. dla przepisów dotyczących swobód nie podlegających ograniczeniom przewidzianym w art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej brak notyfikacji skutkować powinien tym, że nie mogą być one stosowane w konkretnej sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, zaś dla przepisów odnoszących się do swobód podlegających ograniczeniom z art. 36 Traktatu dopuszczalna jest ich ocena przez sąd krajowy, będący jednocześnie sądem unijnym, czy mimo nienotyfikacji są one zgodne z wymogami art. 36 Traktatu i nie podlegają sankcji braku możliwości ich stosowania." Jak uznał WSA, Sąd Okręgowy zmierza tym pytaniem do ustalenia, czy w przypadku nienotyfikowania przepisów technicznych Komisji niedopuszczalne jest ich stosowanie przeciwko jednostce w każdej sytuacji, czy też ma na to wpływ fakt, że nienotyfikowane przepisy techniczne dotyczą swobód traktatowych podlegających ograniczeniu na podstawie art. 36 TFUE. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Okręgowy wskazał na konflikt wartości będących przedmiotem ochrony, podkreślając, że z jednej strony dyrektywa 98/34 ma na celu ochronę swobodnego przepływu towarów oraz uprzednią kontrolę o charakterze prewencyjnym, zaś obowiązek notyfikacji stanowi zasadniczy sposób wykonywania tej kontroli (wyrok w sprawie CIA Security International S.A.), z drugiej zaś stosownie do regulacji art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dopuszcza się stosowanie zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi z zastrzeżeniem, iż te ograniczenia i zakazy nie mogą stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między państwami członkowskimi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., przedstawione pytanie prejudycjalne może mieć bezpośredni wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, gdyż dostarczy odpowiedzi w kwestii możliwości stosowania przepisów ustawy o grach hazardowych. Stąd też WSA uznał, że postępowanie należało zawiesić. W zażaleniu wniesionym do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) Dyrektor domagał się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 19 stycznia 2016 r. Zarzucił naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Organ uznał, że brak jest podstaw by przyjąć, iż od wyniku postępowania przed TSUE w sprawie C-303/15 zależy rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej skargą W. Ł., a dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. Zdaniem organu nawet merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie C-303/15 nie przesądzi w sposób bezwarunkowy o kwestii stosowania art. 89 ustawy o grach hazardowych, bowiem przepis ten nie jest objęty ramami postępowania prejudycjalnego, które zostało wszczęte w związku ze sprawą karną (o czyn z art. 107 § 1 Kodeksu karnego skarbowego) i w związku z urządzaniem gry wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 6 ust. 1 u.g.h. Dlatego, jak podkreślił organ składający zażalenie, wskazywane pytanie Sądu Okręgowego w Ł. nie ma bezpośredniego związku ze sprawą kary pieniężnej, wymierzonej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., który nie jest przepisem technicznym w świetle wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 ([...]; publik. LEX nr 1170754). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r. o sygn. akt I FSK 845/05; ten wyrok i dalej powoływane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostępne w Internecie w CBOIS). Warunkiem skorzystania z tej podstawy prawnej, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym przed Trybunałem Stanu – vide: postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011 r. o sygn. akt II FZ 278/11 oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej – vide: np. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011 r. o sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. Komentarz M. Niezgódki–Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013). W ocenie NSA Sąd I instancji nieprawidłowo zawiesił z urzędu postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE pytania prejudycjalnego w sprawie o sygn. akt C-303/15. Udzielenie odpowiedzi przez TSUE na pytanie postawione przez Sąd Okręgowy w Ł. postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015 r. (sygn. akt V Kz 142/15) nie ma wpływu na rozpoznanie przez WSA w P. skargi W. Ł. na decyzję Dyrektora z dnia [...] maja 2015 r., wymierzającą skarżącemu, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., karę pieniężną 12 000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. Jest tak dlatego, że pytanie Sądu Okręgowego w Ł. zostało zadane na tle zupełnie innej sprawy niż rozpatrywana przez WSA w P. i brak jest bezpośredniego związku między sprawą administracyjną w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej, na podstawie wyżej wskazanego art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., a sprawą o przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 k.k.s., którą rozstrzyga Sąd Okręgowy w Ł. Nie może być żadnych wątpliwości, że toczące się przed TSUE postępowanie z pytania prawnego postawionego przez Sąd Okręgowy w sprawie o przestępstwo skarbowe nie stanowi prejudykatu dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o nałożenie kary pieniężnej. Co więcej, istoty rzeczy nie zmienia w tym przypadku problem oceny charakteru prawnego przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w zakresie, czy jest to (lub nie) przepis techniczny w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337). Ocenę technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych TSUE pozostawił przecież sądowi krajowemu, co jednoznacznie wynika z wyroku tego Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. o sygn. akt C-213/11, C-214/11 i C-217/11. NSA dostrzega ponadto, że ocena ewentualnego braku możliwości stosowania stanowiących podstawę odpowiedzialności karnej przepisów ustawy o grach hazardowych, które wymagały, lecz nie zostały notyfikowane pozostaje bez wpływu na stosowanie zupełnie innych, choćby nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, w sprawie administracyjnej. Powyższe oznacza, że WSA w P. może i powinien poddać kontroli zaskarżoną decyzję w oparciu o kryterium legalności, nie oczekując na rozstrzygnięcie przez TSUE problemu prawnego w sprawie o sygn. akt C-303/15, który bezpośredniego związku ze sprawą zainicjowaną skargą strony nie ma. Z omówionych przyczyn zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu, tj. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez WSA było zatem nieprawidłowe i dlatego kontrolowane postanowienie z dnia 19 stycznia 2016 r. podlegało uchyleniu. Wskazać jeszcze należy, że przed rozpoznaniem skargi Sąd I instancji powinien ustalić, czy nie zachodzą inne podstawy do zawieszenia postępowania z urzędu, mając przy tym na uwadze, iż wnioskiem z dnia 8 marca 2016 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o podjęcie uchwały (w składzie 7 sędziów) wyjaśniającej: "1. Czy art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i czy wobec niewykonania tego obowiązku, przepis ten mógł być podstawą wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych? 2. Czy dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) oraz stosowalności tego przepisu w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, ma znaczenie techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.) - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy oraz nieprzekazanie projektu tego przepisu Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy? 3. Czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu, podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.), czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy?". Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji.