VI SA/Wa 429/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę w całości Komendant Główny Policji, zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "K.p.a.") oraz art. 29 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r. poz. 1099), po rozpatrzeniu odwołania S. Z. (dalej: "Strona", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] września 2014 r., nr [...], skreślającą Stronę z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Strona, [...] kwietnia 2014 r., została wpisana na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej przez Komendanta [...] Policji. Do organu następnie wpłynęła informacja z Sądu Rejonowego dla [...] Wydziału Karnego, że przeciwko Stronie toczy się postępowanie karne w sprawie o czyn z art. 229 § 1 K.k. Komendant [...] Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w kierunku skreślenia Strony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w oparciu o art. 29 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. W toku postępowania pełnomocnik Strony wnosił o przesłuchanie Strony oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym [...] w sprawie dotyczącej Strony, z [...] lipca 2014 r., na okoliczność bezpodstawności wszczęcia przeciwko Stronie postępowania karnego. Komendant [...] Policji odmówił dopuszczenia wnioskowanych dowodów. Pismem z [...] lipca 2014 r., organ poinformował pełnomocnika Strony o zebraniu całości materiału do wydania decyzji administracyjnej, pouczając o przysługującym Stronie, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie skorzystała z przysługujących jej praw. Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, Komendant [...] Policji skreśla z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, osobę przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne i na podstawie art. 26 ust. 3 oraz art. 29 ust. 6 pkt. 1 i pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 104 i art. 268a K.p.a., wydał decyzję z [...] września 2014 r. o skreśleniu Strony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Komendant Główny Policji, rozpatrując odwołanie Strony z [...] października 2014 r., od decyzji I instancji, zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji. Komendant Główny Policji, powołując się na treść art. 29 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia stwierdził, że ustawodawca a priori ustalił, iż przesłankę skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej stanowi nie tylko skazanie pracownika ochrony za popełnienie przestępstwa umyślnego, ale również wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o takie przestępstwo oraz toczące się tego rodzaju postępowanie. Ustalenie zatem, iż przeciwko Stronie toczy się postępowanie karne o popełnienie czynu z art. 229 § 1 K.k., jest dla organów Policji wiążące w sprawie skreślenia Strony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, choć do chwili wydania decyzji II instancji, postępowanie to nie zostało zakończone. Zdaniem organu odwoławczego, niniejszy stan faktyczny bardziej odpowiada przesłance z art. 29 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 5, niż z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, który to przepis przywołał w zakończeniu uzasadnienia decyzji organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że jego rolą jest nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpatrzenie i załatwienie sprawy w sposób merytoryczny. Z tej racji, przysługują mu kompetencje reformatoryjne, polegające na możliwości naprawienia błędów popełnionych przez organ I instancji, które nie mają charakteru rażącego czy istotnego naruszenia prawa oraz które nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Dlatego też, Komendant Główny Policji, jako prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy wskazał art. 29 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia. Komendant Główny Policji wyjaśnił następnie, że w związku z wejściem w życie 1 stycznia 2014 r., ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), zawierającej nowe regulacje dotyczące pracowników ochrony, wolą ustawodawcy było, w związku z treścią art. 39 ust. 1 tej ustawy, aby na listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oraz kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego wpisani zostali wszyscy pracownicy ochrony posiadający ważne licencje - odpowiednio pracownika ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego, niezależnie od toczących się postępowań w sprawie np. cofnięcia licencji, które w myśl art. 39 ust. 6 przywołanej ustawy, podlegały umorzeniu. Nie oznacza to jednak swoistej "amnestii" dla tych osób, a jedynie, że rozstrzyganie o ich uprawnieniach do dalszego wykonywania zawodu pracownika ochrony winno odbywać się na podstawie nowych przepisów. W świetle nowych przepisów natomiast, skreśleniu podlegają m. in. osoby, przeciwko którym toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne, niezależnie od tego kiedy zostało ono wszczęte. Organ odwoławczy wskazał również, że nie ma tu znaczenia okoliczność, że w styczniu 2012 r., postępowanie w sprawie zawieszenia Stronie praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia zostało zakończone orzeczeniem o zachowaniu mu powyższych praw, bowiem w poprzednim stanie prawnym takie załatwienie sprawy było dopuszczalne. Komendant Główny Policji stwierdził ponadto, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania z art. 105 K.p.a., w związku z czym wniosek Strony w tej kwestii nie może zostać uwzględniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] stycznia 2015 r., Strona zaskarżyła w całości decyzję II instancji wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz od Komendanta Głównego Policji kosztów postępowania. Skarżący powtórzył zarzuty oraz argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji I instancji. Zarzucił zatem, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia w związku z art. 50 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, iż powołany przepis ustawy o ochronie osób i mienia ma zastosowanie w sprawie. Zdaniem Skarżącego, ustawa o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, która weszła w życie 1 stycznia 2014 r., ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych po 1 stycznia 2014 r., żaden bowiem przepis nie wskazuje, aby miała ona mieć zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie. Skarżący wskazał, że szczątkowe uregulowanie odnośnie relacji ustawy z okolicznościami zaistniałymi przed jej wejście w życie stanowi art. 39 tej ustawy, który w ust. 6, reguluje zagadnienie postępowań wszczętych i nie zakończonych pod rządem ustawy, w brzmieniu sprzed nowelizacji. Jako uregulowanie szczególne nie podlega on wykładni rozszerzającej. Skarżący wskazał, na niezgodnego z obowiązującym brzmieniem ustawy przytoczenia przez organ I instancji uregulowania art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Komendant [...] Policji jako przesłankę rozstrzygnięcia podał fakt, iż przeciwko Stronie "toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne", tymczasem ustawa operuje sformułowaniem "wszczęto w stosunku do niego takie postępowanie". Skarżący stwierdził, że w brzmieniu "przytoczonym" przez Komendanta [...]Policji art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, uzasadniałby skreślenie Skarżącego z listy albowiem toczy się przeciwko niemu postępowanie o przestępstwo umyślne, niezależnie od faktu kiedy zostało ono wszczęte. Rzeczywiście obowiązujący przepis nie stanowi podstawy skreślenia Skarżącego z listy albowiem nie wszczęto wobec niego, w trakcie obowiązywania ustawy z brzmieniu nadanym 1 stycznia 2014r., postępowania o przestępstwo umyślne. Skarżący podkreślił, że wszczęcie postępowania karnego przeciwko Skarżącemu, które w ocenie Komendanta [...] Policji stanowić ma podstawę skreślenia go z listy, zainicjowało już postępowanie o zawieszenie praw z licencji pracownika ochrony. Po przeprowadzeniu postępowania zostało ono umorzone. Wszczęcie postępowania karnego wobec Skarżącego, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie rzekomego popełnienia przestępstwa jak i dacie orzekania przez Komendanta [...] Policji, zostało uznane za przesłankę niewystarczającą do zawieszenia jego praw z licencji. Skarżący dodał, że Komendant Główny Policji rozpoznając odwołanie, do zarzutów Skarżącego odniósł się w sposób lakoniczny, bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Zdaniem Skarżącego postępowanie o skreślenie Skarżącego z listy nie powinno zostać wszczęte, w związku z czym, decyzja zapadła w skutek jego przeprowadzenia powinna zostać przez organ II instancji uchylona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy: 1) pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo; 2) nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 4-8, w art. 30 albo w art. 38b. Organ I instancji w swojej decyzji powołał obie podstawy prawne skreślenia pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Organ II instancji, prawidłowo zdaniem Sądu, sprecyzował, iż podstawą prawną skreślenia Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej był art. 29 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Jak wynika z art. 26 ust. 3 pkt 5 omawianej ustawy, na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne o takie przestępstwo. W ocenie Sądu, norma wynikająca z art. 29 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, obejmuje swoim zakresem sytuacje, w których dana osoba, pomimo przeszkody uregulowanej w art. 26 ust. 3 pkt 5 tej ustawy, z takich czy innych względów, została wpisana na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, choć toczyło się wobec niej, wszczęte przed dokonaniem wpisu, postępowanie karne o przestępstwo umyślne. Art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, odnosi się, zdaniem Sądu, do osób wpisanych na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, wobec których następnie, zostało wszczęte postępowanie karne o przestępstwo umyślne. W niniejszej sprawie, Skarżący został wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej przez Komendanta [...] Policji, [...] kwietnia 2014 r. Postępowanie karne w sprawie o czyn z art. 229 § 1 K.k., przeciwko Skarżącemu, zostało natomiast wszczęte w roku 2008. Dlatego też Komendant Główny Policji dokonał prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do normy prawnej materialnej wynikającej z art. 29 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Słusznie wskazał Komendant Główny Policji, że powołanie przez organ I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, jak i w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, art. 29 ust. 6, zarówno pkt 1, jak i pkt 2 omawianej ustawy, nie stanowiło istotnego mankamentu decyzji I instancji, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Obie podstawy bowiem, skutkują skreśleniem pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Nieprecyzyjne powołanie podstawy prawnej nie może być natomiast, utożsamiane z brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji. Decyzja, która zawiera nieprecyzyjne powołanie podstawy prawnej, nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej i mankament ten może naprawić organ II instancji. Zgodnie z tezą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wynikającą z wyroku z 6 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 134/97: "Brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu I instancji może naprawić, przywołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji". Wobec powyższego, Sąd nie może uznać za zasadne, zarzuty Skarżącego dotyczące podstawy prawnej powołanej w decyzji I instancji, w szczególności błędnego przytoczenia jej treści. Przepisy art. 29 ust. 6 pkt 2 oraz art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji obu instancji w niniejszej sprawie, weszły w życie 1 stycznia 2014 r., na podstawie art. 50 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Jak wynika z art. 39 ust. 1 tej ustawy, dane osób, które w dniu 31 grudnia 2013 r. posiadały ważne licencje pracownika ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego, właściwy komendant wojewódzki Policji wpisuje na listy, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, wydając w tym przedmiocie zaświadczenie. Do dnia [...] marca 2014 r. dokumentem potwierdzającym dokonanie wpisu na listy jest także ważna w dniu [...] grudnia 2013 r. licencja pracownika ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 6 tej ustawy, postępowania w sprawie wydania, odmowy wydania, zawieszenia lub cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej lub licencji pracownika zabezpieczenia technicznego wszczęte i niezakończone do dnia 1 stycznia 2014 r. umarza się. Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, wprowadziła kompleksowe zmiany dotyczące m.in. zawodów pracowników ochrony. Ustawodawca, w związku z wejściem w życie 1 stycznia 2014 r., nowych przepisów materialnych dotyczących tych zawodów, słusznie przyjął zasadę, że toczące się, niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy, postępowania dotyczące licencji pracownika ochrony fizycznej, nie będą kontynuowane z zastosowaniem nowych przepisów. Ustawodawca też, umarzając toczące się do dnia wejścia w życie tej ustawy, postępowania dotyczące licencji pracowników ochrony fizycznej, nie przyjął rozwiązania, polegającego na wydłużeniu mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów materialnych i zastosowaniu ich w toczących się, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, powyższych postępowaniach. Oznacza to, że zastosowanie przez właściwe organy nowej regulacji prawnej dotyczącej m.in. skreślenia pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, wymaga wszczęcia nowego postępowania administracyjnego. Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie obejmują zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że fakt, iż przeciwko Skarżącemu toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne, jest okolicznością, która ma miejsce również pod rządami ustawy w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Dlatego nie ulega wątpliwości, iż w sprawie ma zastosowanie przepis art. 29 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia. Dodać należy, iż zgodnie z obecnym brzmieniem art. 29 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, skreślenia pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, wobec którego toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne, jest obligatoryjne, podczas gdy zgodnie z regulacją obowiązującą przed 1 stycznia 2014 r., zamieszczoną w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, toczące się postępowanie karne o przestępstwo umyślne inne niż przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, było fakultatywną przesłanką zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w przedmiotowym zakresie przed 1 stycznia 2014 r., możliwa była zatem sytuacja, w której wobec pracownika ochrony fizycznej toczyło się postępowanie karne o przestępstwo umyślne inne niż przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, jednak nie dochodziło do zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony. Obecna regulacja, nie pozostawia w tej materii, właściwym organom policji żadnej wątpliwości, normując ustawowo rozstrzygnięcie, jakie należy podjąć w przedmiotowej sprawie. Sąd uznał za niezasadny zarzut lakonicznego odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów Strony. Komendant Główny Policji przedstawił stan faktyczny sprawy, przytoczył przepisy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśnił ich zastosowanie w sprawie. Odniósł się również do zarzutów odwołania powtórzonych następnie przez Skarżącego w skardze. W tych okolicznościach, nie stwierdziwszy naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.