I SA/Wa 801/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi X na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny nieruchomości oraz opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz X kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...], o ustaleniu zaktualizowanej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu przysługującego Aresztowi Śledczemu w W. do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o pow. [...] m 2, z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Decyzja Wojewody [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Opisana na wstępie zabudowana nieruchomość przy ul [...] w W., stanowiąca własność Skarbu Państwa, oddana została w zarząd na czas nieokreślony Zakładowi Karnemu [...] decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] września 1996 r. nr [...]. Następnie decyzja ta została zmieniona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] marca 1998 r. nr [...] w ten sposób, że orzeczono o przekazaniu ww. nieruchomości w trwały zarząd na czas nieokreślony Aresztowi Śledczemu w W. (przywoływanemu dalej jako: "Areszt Śledczy"), przy jednoczesnym ponownym ustaleniu wartości nieruchomości oraz należnej z tego tytułu opłaty rocznej według stawki 0,1 % tej wartości. Zawiadomieniem z 4 lutego 2014 r. Prezydent [...] poinformował Areszt Śledczy o wszczęciu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością W toku postępowania Dyrektor Aresztu Śledczego w W. złożył oświadczenie (pismo z 29 września 2014r.), iż znajdujące się na gruncie budynki wybudowane zostały ze środków więziennictwa. W tym stanie rzeczy, zlecając rzeczoznawcy majątkowemu na potrzebę aktualizacji opłaty rocznej wycenę nieruchomości, organ – uznając, że zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518; dalej: "u.g.n.") - zaznaczył by znajdujących się na gruncie zabudowań nie wyceniać. W wykonaniu powyższego zlecenie rzeczoznawca majątkowy – Z. K. sporządziła w dniu [...] listopada 2014 r. operat szacunkowy, w którym dokonała wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Na potrzeby wyceny wyodrębniła 37 transakcji sprzedaży nieruchomości o pow. pow. [...] m2 zrealizowanymi na rynku lokalnym w latach 2012-2014. Z transakcji tych, po odrzuceniu transakcji nieadekwatnych ze względu na położenie nieruchomości, wielkość, sposób zapłaty itp., wyodrębniła do porównania trzy transakcje zrealizowane w roku 2014 i 2013, przy których cena minimalna wynosiła [...] zł/m 2, a maksymalna [...]zł/m2. Określił procentowe i kwotowe wpływy cech rynkowych na wartość nieruchomości takich jak: lokalizacja, ekspozycja nieruchomości, dostępność komunikacyjna, powierzchnia, kształt, uciążliwość i ograniczenia w inwestowaniu. Następnie po dokonaniu z tego tytułu stosownych korekt, ustaliła finalnie wartości rynkowej gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę [...] złotych (przy wartości jednostkowej [...] zł/m2). Ta wartość stanowiła podstawę do ustalenia zaktualizowanej opłaty rocznej wg. stawki 0,1% w kwocie [...] złotych, o czym Prezydent [...] orzekł decyzją z [...] grudnia 2014 r. Przy czym ustalając zaktualizowaną opłatę roczną, organ ów orzekł o udzieleniu w roku 2015 i 2016 bonifikaty w wysokości 20% opłaty rocznej, ustalając ją tym samym za ww. lata w wymiarze po [...] złotych (pkt 3-5 rozstrzygnięcia). Udzielenie bonifikaty nastąpiło za zgodą Wojewody [...] wyrażoną w zarządzeniu Wojewody z [...] lipca 2014 r. W punkcie 6 decyzji, organ orzekł, że opłaty roczne, począwszy od 1 stycznia 2015 r., przez cały okres sprawowania trwałego zarządu uiszczać należy do 31 marca każdego roku na wskazane w tym punkcie konto. Od decyzji tej Areszt Śledczy wniósł odwołanie, kwestionując metodologię wyceny nieruchomości. Jego zdaniem bowiem, ze względu na to, że jest ona wykorzystywana na cele bezpieczeństwa państwa, a przez to nie może być przedmiotem obrotu, nie jest możliwe określania jej wartości rynkowej, lecz winno się ustalić jej wartość odtworzeniową. Tym samym, zdaniem trwałego zarządcy, decyzja Prezydenta W. naruszyła art. 150 ust. 2 i 3 u.g.n. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda zwracał uwagę, iż przedmiotem wyceny - ze względu na to, iż posadowione na gruncie nieruchomości przy ul. [...] budynki wybudowano ze środków więziennictwa - był jedynie ten grunt. W takim bowiem wypadku, stosowanie do § 34 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), budynków tych nie uwzględnia się przy ustalaniu wartości nieruchomości oddanej w trwały zarząd. Odwołując się z kolei do charakterystyki wyceny nieruchomości w podejściu kosztowym (a takim ustalana jest wartość odtworzeniowa zdefiniowana w art. 151 ust. 2 u.g.n.), wskazywał, że dokonuje się w nim odrębnego określenia kosztów nabycia gruntu i kosztów odtworzenia budynku. W konsekwencji uznawał wycenę, obejmującą wyłącznie ustalenie wartości rynkowej gruntu, za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i ww. rozporządzenia. Na powyższą decyzję Areszt Śledczy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 150 ust. 2 i 3 u.g.n., a to w związku z ustaleniem na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej wartości rynkowej nieruchomości, zamiast wartości odtworzeniowej. Mimo że wyceniana nieruchomość, ze względu na jej sposób użytkowania i przeznaczenie nie może być przedmiotem obrotu rynkowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że z urzędu jest zobowiązany brać pod uwagę wszystkie wady decyzji, również te niedostrzeżone przez stronę, w szczególności wady stanowiące podstawę nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Takimi zaś wadami obarczona jest zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r., co skutkować musi ich eliminacją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Powyższymi decyzjami dokonano zaktualizowania opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu przysługującego Aresztowi Śledczemu w W. (dalej: "Aresztowi Śledczemu") do zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. Zasady dotyczące ustalania jak też aktualizowania opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu zawarte są w art. 82 – 90 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej jako u.g.n. Podstawą wymiaru opłaty rocznej (jej aktualizacji) jest więc, w myśl art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, cena nieruchomości oddanej w trwały zarząd ustalona zgodnie z art.67 ust. 3, tj. w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości, która z kolei powinna zostać określona przez rzeczoznawcę majątkowego, jak przewiduje to art. 7 oraz art. 87 ust. 2 u.g.n. Podkreślić jednocześnie należy, że chodzi tu o cenę "nieruchomości", a nie jak ma to miejsce w przypadku ustalania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste o cenę "nieruchomości gruntowej". W konsekwencji podstawą ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu (jak też jej aktualizacji) jest cena nieruchomości obejmująca zarówno wartość gruntu oraz wartość usytuowanych na nim budynków i innych urządzeń trwale z gruntem związanych. W przypadku trwałego zarządu nie następuje bowiem nabycie na własność budynków usytuowanych na gruncie oddawanym w trwały zarząd. Zasada łącznego ustalania wartości gruntu wraz z jego częściami składowymi potwierdza wprost treść § 34 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wyjątek od tej zasady uregulowany został w art. 88 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że "jeżeli jednostka organizacyjna poniosła nakłady na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, wartości tych nakładów nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku nabycia budynków i innych urządzeń w trybie, o którym mowa w art. 17" (tj. gdy jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej nabyła własność nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz swojego właściciela – odpowiednio Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – z jednoczesnym uzyskaniem prawa trwałego zarządu do tej nieruchomości). W ustępie 2 tegoż artykułu ustawodawca rozszerzył obowiązek odliczania nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną od ceny stanowiącej podstawę ustalenia wysokości opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu nieruchomością także na przypadki zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane. Jako, że art. 88 ust. 1 u.g.n. stanowi o nakładach "poniesionych przez jednostkę organizacyjną" na nieruchomości "oddanej" w trwały zarząd, odliczeniu od ceny nieruchomości podlegają, w ocenie Sądu, wyłącznie te nakłady, które po pierwsze: poniosła jednostka organizacyjna będąca trwałym zarządcą (względnie jej poprzednik prawny), po drugie: by miało to miejsce po ustanowieniu trwałego zarządu lub zarządu, który z mocy art. 199 ust. 2 u.g.n. przekształcony został ex lege z dniem 1 stycznia 1998 r. w trwały zarząd. Innymi słowy ustawodawca uzależnił skorzystanie przez jednostkę organizacyjną z przewidzianego ww. przepisem dobrodziejstwa, od faktycznego poniesienia przez nią (jej poprzednika prawnego) nakładów na wzniesienie budynków lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem po prawnym uregulowaniu tytułu prawnego jednostki organizacyjnej (jej poprzednika prawnego) do nieruchomości, a także - na zasadzie wyjątku od tej reguły - w sytuacji, gdy własność nieruchomości nabywana jest przez jednostkę organizacyjną na rzecz Skarbu Państwa (tudzież jednostki samorządu terytorialnego) z jednoczesnym ustanowieniem na jej rzecz trwałego zarządu na tej nieruchomości. Nie jest natomiast uzależniona od tego z jakiej pozycji budżetowej Skarb Państwa wydatkował środki na ich wzniesienie przed ustanowieniem trwałego zarządu. Ratio legis tego przepisu zasadza się bowiem na koncepcji, aby jednostka organizacyjna, która sprawuje trwały zarząd określonej nieruchomości (przed 1 stycznia 1998 r. zarząd) i z własnych funduszy dokonała na niej inwestycji wymienionych w jego treści, nie była zobowiązana do ponoszenia z tego powodu wyższych opłat. Za takim rozumieniem powyższej regulacji przemawia również fakt, że jednostka organizacyjna, której przekazany został trwały zarząd nieruchomością w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 1 u.g.n., korzysta z przepisu art. 88 u.g.n. pod warunkiem uprzedniego rozliczenie się z jednostką organizacyjną wcześniej mającą tę nieruchomość w trwałym zarządzie z nakładów na przez nią poniesionych (por. art. 90 ust. 4 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji (a w ślad za nim organ odwoławczy) stanął na stanowisku, że wszystkie znajdujące się na gruncie budynki i urządzenia objęte są hipotezą normy z art. 88 ust. 1 u.g.n., kierując się w tym względzie oświadczeniem Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] września 2014 r. (k. 99 akt administracyjnych), wedle którego wszystkie znajdujące się na gruncie budynki wzniesione zostały ze środków więziennictwa. Konsekwencją takiego stanowiska było z kolei ustalenie tejże opłaty w oparciu li tylko o wartość rynkową gruntu przy pominięciu wartości zlokalizowanych na nim naniesień. Zważyć jednak należy, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach jednoznacznie wskazuje, że część ze znajdujących się obecnie na gruncie budynków wzniesiona została na długo przed przekazaniem w 1996 r. nieruchomości w zarząd Zakładowi Karnemu [...], który to Zakład przekształcono następnie w Areszt Śledczy w W.. Tytułem przykładu wskazać tu można dane zawarte w informacji z rejestru gruntów i budynków (k. 81 akt administracyjnych), z których wynika, że na [...] zlokalizowanych na gruncie budynków, budowa 7 ukończona została w roku 1990. Nie sposób zatem uznać, że ich budowa opłacana była przez wymienioną jednostkę organizacyjną. Oznacza to, że winny być one, zgodnie z § 34 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., uwzględnione przy wycenie nieruchomości, dokonywanej przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby ustalenia zaktualizowanej opłaty rocznej. To, że budowa wszystkich budynków, a więc także przekazanych w roku 1996 r. w zarząd ww. jednostce organizacyjnej sfinansowana została z budżetu przeznaczonego na więziennictwo (o czym oświadczył Dyrektor Aresztu Śledczego) z punktu widzenia normy zawartej w art. 88 ust. 1 jest okolicznością irrelewantną. Jak już bowiem wyjaśniono, istotne jest przy stosowaniu tego przepisu to, by koszty związane z wybudowaniem budynków i innych trwale związanych z gruntem urządzeń poniósł trwały zarządca, a nie z jakiej pozycji budżetowej w dacie ich wznoszenia były one przez Skarb Państwa finansowane. Skoro zatem nie wszystkie znajdujące się na gruncie budynki mogą być objęte hipotezą normy prawnej zawartej w ww. przepisie, to ustalenie podstawy wymiaru zaktualizowanej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu w oparciu jedynie o wartość rynkowa gruntu narusza w sposób rażący ten przepis, a także przepis § 34 ust. 2 ww. rozporządzenia, co prowadzić musi do eliminacji z obrotu prawnego obarczonych tą wada decyzji od dnia ich wydania. Kolejną kwalifikowaną wadą prawną zaskarżonej decyzji jest określenie początku terminu, od którego obowiązuje nowa wysokość opłaty rocznej, w sposób pozostający w oczywistej sprzeczności z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 87 ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi wszak, że nowa wysokość opłata rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja o jej ustaleniu stała się ostateczna. O tym zaś, kiedy decyzja uzyskuje walor ostateczności przesądza art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., stanowiąc, że ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie będzie więc to dzień 27 marca 2015 r., kiedy to Wojewoda [...] podjął na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta W z [...] grudnia 2014 r. ustalającej wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej i wskazującej, że obowiązuje ona od 1 stycznia 2015 r. (vide pkt 4-6 decyzji Prezydenta [...]). Godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę, że stosowna w wydawanej na tej podstawie prawnej decyzji formuła "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma jedynie charakter swego rodzaju skrótu myślowego, wyrażającego zasadę, iż nowe, powtórne rozstrzygnięcie sprawy jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem, jak powszechnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie jedynie kontrola decyzji tegoż organu, czy też rozpatrzenie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. wyrok NSA z 21.05.2014 r. II GSK 374/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydając więc w postępowaniu odwoławczym decyzję organ musi brać pod uwagę stan sprawy z chwili rozstrzygania. Utrzymując natomiast w mocy w dniu 27 marca 2015 r. decyzję nakładająca na Areszt Śledczy obowiązek uiszczania nowej wysokości opłaty rocznej począwszy od dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] de facto kreował istnienie tego obowiązku od ww. daty. A to oznacza, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie sprawy, niezależnie od wykazanych wyżej wad prawnych, narusza także w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 87 ust. 3 u.g.n. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszym rzędzie przeprowadzi przy współudziale strony zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu, postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenia, które z budynków i urządzeń trwale związanych z gruntem zlokalizowane obecnie na działce nr [...] zostały wybudowane ze środków Aresztu Śledczego lub Zakładu Karnego-[...]. W zależności zaś od poczynionych w tym względzie ustaleń, stosownie do § 34 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., rodzaje tych budynków i urządzeń określi przy zamówieniu wyceny nieruchomości. Ustali również wartość nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej zlokalizowanych na nieruchomości, a mających miejsce po ustanowieniu zarządu. Podjęte zaś po uzupełnieniu materiału dowodowego rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza, uzasadni w sposób respektujący wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., umożliwiając tym samym zrekonstruowanie racji decyzyjnych organu i odtworzenie toku jego rozumowania prowadzącego do zastosowania przezeń konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.