II OZ 1170/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1074/15, o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. B.-O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 ., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1074/15, po rozpoznaniu wniosku A. B.-O., wstrzymał wykonanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uzasadniając wniosek skarżąca podniosła, że budowa stacji gazowej w projektowanym kształcie może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla inwestycji na działce skarżącej, gdzie trwają prace związane z budową pawilonów usługowo-handlowych. Dalej Sąd zauważył, ze w niniejszej sprawie organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą nieważność decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji gazowej i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W tych warunkach w obrocie prawnym pozostała decyzja o pozwoleniu na budowę, a inwestycja w oparciu o nią może być realizowana. W ocenie Sądu w przypadku wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej odmowę stwierdzenia nieważności o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, nie chodzi o ocenę, czy zasadna jest budowa, ale czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane odmową stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest prawidłowa. Z tych względów Sąd uznał, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do powstania po stronie skarżącej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wywołanych ww. zaskarżoną decyzją. Mając powyższe na uwadze Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Uczestnik postępowania, J. S., w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez brak wykazania, że zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Kwestionowane postanowienie zapadło po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kraśnickiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę samodzielnej. Zdaniem uczestnika istotny przy ocenie warunków do wstrzymania wykonania jest charakter prawny decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tego typu decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym nie kreuje nowych stosunków prawnych w obszarze inwestycji. Potwierdza jedynie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawiera wad materialnoprawnych uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie można zatem mówić o jakiejkolwiek "wykonalności" decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, gdyż nie ma ona związku z możliwością prowadzenia robót budowlanych. Podlegająca wykonaniu jest decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przysparzająca inwestorowi określone prawo, jednakże to rozstrzygnięcie nie jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Objęcie ochroną przewidzianą w art. 61 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zaskarżenia decyzji, która nadaje się do wykonania i która ma być w przyszłości wykonana. Sąd I instancji nie wyjaśnił na czym polega niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla strony skarżącej. Nie wskazał również w jaki sposób rozumie trudne do odwrócenia skutki, które decyzja może wywrzeć w przyszłości. Skarżąca uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wskazywała pośrednio, że jej zamiarem jest zatrzymanie robót budowlanych i zdaje się, że w taki sposób instytucję wstrzymania wykonania potraktował Sąd I instancji. Jednakże prawo do prowadzenia robót budowlanych nie jest związane w najmniejszym stopniu z decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Decyzja taka nie tworzy nowych praw ani obowiązków dla uczestników procesu budowlanego. Zatem wniosek skarżącej należy uznać za oczywiście bezzasadny. A. B.-O. w odpowiedzi na zażalenie zakwestionowała stanowisko zawarte w zażaleniu jakoby zaskarżona decyzja nie nadawała się do wstrzymania. Wskazała, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spowoduje dopuszczenie do użytku stacji gazowej na nieruchomości uczestnika co zagraża jej inwestycji. Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zwana dalej "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione zażalenie zasługiwało na uwzględnienie ponieważ we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazano takich okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pozbawione podstaw są twierdzenia skarżącej zawarte we wniosku i ocena dokonana przez Sąd Wojewódzki, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest konieczne z uwagi na to, że rozpoczęcie prac budowlanych na mocy pozwolenia na budowę do chwili rozpatrzenia skargi spowoduje, że może zaistnieć jedna z sytuacji określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim wskazać należy, że samo wstrzymanie wykonania odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nie znosi skutków jakie wywołuje decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym. Jej odmowny charakter nie rodzi bowiem skutków prawnych związanych z możliwością realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Zaznaczyć trzeba, że źródłem praw i obowiązków podlegających wykonaniu jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponieważ prawidłowość oceny zaprezentowanej przez Sąd Wojewódzki została skutecznie podważona w rozpoznawanym zażaleniu, zaskarżone postanowienie należało uchylić. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.