II OSK 36/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1553/13 w sprawie ze skargi M. H. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1553/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę M. H. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ustalił WSA w Warszawie wnioskiem z dnia 2 czerwca 2011 r. M. H. S. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Ponieważ wnioskodawca zamieszkuje w Meksyku, organ administracji zobowiązał go do wskazania w kraju pełnomocnika do doręczeń, uwzględniając to zobowiązanie wnioskodawca ustanowił pełnomocnikiem do doręczeń radcę prawnego P. H. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił wnioskodawcy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Decyzję doręczono pełnomocnikowi do doręczeń w dniu 11 lutego 2013 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). P. H. w dniu 17 kwietnia 2013 r. (data stempla pocztowego), działając w imieniu M. H. S. jako jego pełnomocnik, złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r. Uzasadniając przedmiotowe żądanie pełnomocnik wywiódł, że złożenie odwołania od decyzji organu I instancji w terminie nie było możliwe z przyczyn komunikacyjnych i z powodu braku możliwości skorzystania przez stronę z porady profesjonalnego pełnomocnika oraz zrozumienia treści decyzji napisanej językiem nie zawsze zrozumiałym nawet dla osób, które nigdy nie opuściły Polski. Następnie wskazał, że decyzja została przesłana stronie jeszcze w dniu jej otrzymania przez pełnomocnika do doręczeń, jednakże ze względu na to, że M. H. S. mieszka na innym kontynencie, doręczenie przesyłki trwa od tygodnia do czterech tygodni. Strona początkowo nie ustanowiła do prowadzenia sprawy profesjonalnego pełnomocnika (radca prawny działał wyłącznie jako pełnomocnik do doręczeń) w przekonaniu, wyniesionym z domu rodzinnego, że posiada obywatelstwo polskie, co organ administracji może z łatwością potwierdzić. W ocenie pełnomocnika, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w sprawie zapadło na podstawie przepisów traktatów pochodzących sprzed blisko stu lat i w oparciu o niepublikowane już przepisy, nie można wymagać, aby strona samodzielnie sporządziła i wniosła odwołanie. Razem z wnioskiem o przywrócenie terminu pełnomocnik wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, w dniu 30 kwietnia 2013 r. złożył natomiast do akt sprawy wierzytelny odpis pełnomocnictwa z dnia 9 kwietnia 2013 r., którym M. H. S. umocował go do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, do reprezentowania w postępowaniu przed organem II instancji, a także w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. odmówił M. H. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r. Minister stwierdził, że argumentacja przedstawiona przez pełnomocnika strony w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu strona ponosi winę w uchybieniu terminu, skoro nie uwiarygodniła swej staranności w jego dotrzymaniu. Termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w ocenie Ministra biegł od dnia następnego po dniu faktycznego otrzymania decyzji przez stronę, a upłynął w dniu 9 marca 2013 r. M. H. S. zaskarżył postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2013 r. do WSA w Warszawie. Skarżący postawił następujące zarzuty: 1. niezastosowanie art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) i przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący nie uprawdopodobnił, że przekroczenie terminu na wniesienie odwołania nastąpiło bez jego winy, gdy tymczasem z dowodów zebranych w sprawie wynika, że brak winy został udowodniony, skoro postępowanie wykazało, że przekroczenie terminu nastąpiło w dniu 26 lutego 2013 r., tj. w dniu, w którym skarżący z przyczyn od niego niezawinionych nie otrzymał jeszcze decyzji i nie mógł tym samym zapoznać się zarówno z decyzją, jak i pouczeniem o możliwości zaskarżenia - decyzja została dostarczona skarżącemu dopiero w dniu 7 marca 2013 r.; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 2 K.p.a., polegające na nieodpowiednim ustaleniu początku terminu, od którego zaczął biec termin 7-dniowy poprzez błędne przyjęcie, że termin ten rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez skarżącego decyzji przesłanej mu przez jego pełnomocnika do doręczeń, kiedy w rzeczywistości w dniu tym ujawniła się przyczyna przekroczenia terminu 7-dniowego, jakim była niemożność znalezienia w Meksyku pełnomocnika, który mógłby przygotować odwołanie w sprawie bardzo złożonej prawnie i dowodowo, w celu umożliwienia złożenia pisma w Konsulacie Polski w Meksyku z zachowaniem terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że przekroczenie o 39 dni terminu na wniesienie odwołania uniemożliwia przywrócenie terminu, w sytuacji, gdy K.p.a. nie zakreśla maksymalnego terminu, w którym strona może złożyć wniosek o przywrócenie terminu liczonego od dnia przekroczenia terminu. Dodatkowo - powołując się na ostrożność procesową - skarżący zarzucił błędną wykładnię pojęcia winy, jakim posługuje się art. 58 K.p.a. i zrównanie jej z odpowiedzialnością absolutną polegającą na przyjęciu, że art. 58 § 2 K.p.a. pozwala na odmowę przywrócenie terminu w razie ustalenia, że strona mogła zachować termin 7-dniowy, gdyby podjęła działania z naruszeniem zasad współżycia społecznego, z którymi nie do pogodzenia jest wnoszenie odwołania od decyzji ważnych organów państwowych bez wiedzy strony, czy są one zasadne, ponieważ zasady współżycia wykluczają pieniactwo i kwerulanctwo, jako sposób prowadzenia postępowań. Jak dodał skarżący, takiego stopnia staranności nie można wymagać nawet od profesjonalnego pełnomocnika, a co dopiero od osoby niebędącej prawnikiem, zamieszkującej od urodzenia poza Polską. Skarżący stwierdził, że gdyby nie doszło do żadnego z powołanych naruszeń, to powinno zapaść rozstrzygnięcie o przywróceniu terminu. Powołując opisane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych, oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jak w zaskarżonym postanowieniu. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że jak wynika z akt sprawy M. H. S. był w stanie złożyć do Wojewody Mazowieckiego sformułowany w języku polskim, osobiście podpisany wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wraz z dołączonym do niego życiorysem, także sporządzonym w języku polskim. Albo więc skarżący zna język polski na tyle, że był w stanie samodzielnie przygotować te pisma, albo już przed wszczęciem postępowania administracyjnego korzystał z pomocy osoby, która władała językiem polskim w stopniu umożliwiającym zredagowanie wniosku wszczynającego postępowanie oraz życiorysu. Dalej sąd I instancji wskazał, że żądając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania reprezentowany przez radcę prawnego skarżący skupił się na wykazaniu, że do sporządzenia i wniesienia odwołania niezbędna była pomoc profesjonalnego pełnomocnika. Tymczasem, mając na względzie treść prawidłowo powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia art. 128 K.p.a., strona wiedząc, że wydana po rozpatrzeniu jej wniosku decyzja Wojewody Mazowieckiego jest dla niej niekorzystna mogła wnieść odwołanie, ograniczając się do wyrażenia swego niezadowolenia z rozstrzygnięcia organu I instancji. Mając powyższe na uwadze sąd I instancji stwierdził, że nawet przyjmując, że został zachowany termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to we wniosku z dnia 17 kwietnia 2013 r. skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. W konsekwencji wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie przywrócenia terminu, sąd a quo ocenił jako prawidłowe. Skargą kasacyjną reprezentowany przez pełnomocnika M. H. S. zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił mu: 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) - naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 58 § 1 K.p.a. w zw. z 40 § 4 K.p.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu pomimo, że subsumpcja ustalonego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego nakazywała uznanie, że zachodziły przesłanki do przywrócenia przez organ administracyjny terminu do wniesienia odwołania i uchylenia przez sąd postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia "20 czerwca 2013 r." (pełnomocnik skarżącego pomyłkowo wskazuje datę postanowienia "20 czerwca 2013 r.", podczas gdy w sprawie chodzi o postanowienie z dnia [...] maja 2013 r.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa oraz błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 128 K.p.a. w sytuacji braku przesłanek do uwzględnienia go przy zastosowaniu wzorca postępowania, co skutkowało zastosowaniem art. 151 Ppsa i "oddaleniem zażalenia". w razie nieuwzględnienia zarzutu z pkt 1, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 58 § 1 K.p.a., w zw. z art. 40 § 4 K.p.a. i art. 14 K.p.a. lub art. 128 K.p.a. - naruszenie prawa procesowego przez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 58 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 4 K.p.a. i art. 14 K.p.a. lub art. 128 K.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 58 § 1 K.p.a. w następstwie ustalenia wymaganego do przywrócenia terminu wzorca staranności w sposób sprzeczny ze wskazanymi przepisami prawa procesowego, zawyżając bezzasadnie ustawowe wymogi, co skutkowało oddaleniem zażalenia. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi, na podstawie art. 188 Ppsa oraz art. 200 Ppsa, o uchylenie zaskarżonego orzeczenie i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku oraz zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawidłowa subsumcja stanu faktycznego powinna prowadzić do przyjęcia, iż zachodziły przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji i do uchylenia postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych, nawet w sytuacji, gdy zdaniem sądu I instancji wniosek o przywrócenie terminu nie wykazał niewątpliwie braku winy, na co wskazuje powołanie się na art. 128 K.p.a. który w ustalonym stanie faktycznym nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie. W skardze kasacyjnej wskazano, że przyczyną uniemożliwiającą wniesienie odwołania była konieczność skorzystania z usług fachowego pełnomocnika. Eksponowano fakt zamieszkiwania strony w Meksyku, ustanowienia przezeń pełnomocnika do doręczeń w trybie art. 40 § 4 K.p.a. Pełnomocnik do doręczeń zgodnie z zasadą pisemności w takiej samej formie doręczał otrzymaną od organu I instancji decyzję. Nie można było wymagać, aby strona wnosiła odwołanie od decyzji nie znając w rzeczywistości jej treści. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Istota sprawy rozpoznanej przez WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalającym skargę M. H. S. sprowadzała się do oceny legalności postanowienia Ministra w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Stan faktyczny sprawy administracyjnej przyjęty przez sąd wojewódzki nie jest kwestionowany. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Nie jest to wyłączna przesłanka, bowiem prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (por. art. 58 § 2 K.p.a.). Zarazem nie jest dopuszczalne przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w art. 58 § 2 K.p.a. (por. art. 58 § 3 K.p.a.). Innymi słowy, uchybienie terminu siedmiodniowego do złożenia prośby o przywrócenia terminu wyklucza dopuszczalność uwzględnienia tej prośby. W sprawie nie jest kwestionowane, że decyzję Wojewoda Mazowiecki doręczył ustanowionemu w trybie art. 40 § 4 K.p.a. pełnomocnikowi w dniu 11 lutego 2013 r., zatem od tego dnia biegł termin do wniesienia odwołania. Zasadnie sąd a quo przyjął, że doręczenie decyzji tak ustanowionemu pełnomocnikowi było prawnie skuteczne, późniejsze faktyczne przesłanie egzemplarza decyzji stronie mieszkającej za granicą nie miało znaczenia dla biegu terminu do wniesienia odwołania. Najistotniejsze z punktu widzenia strony było rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego, było ono negatywne, skoro skarżącemu organ ten odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Odwołanie co do reguły wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 K.p.a.), doręczenie decyzji pełnomocnikowi do doręczeń wywołuje skutek wobec strony zamieszkałej za granicą, która go ustanowiła. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostało wniesione w dniu 17 kwietnia 2013 r., zatem niesporne jest, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Okolicznością mającą wskazywać na brak winy w uchybieniu nie może być, jak to również zasadnie ocenił sąd wojewódzki, zamieszkiwanie za granicą, brak znajomości języka polskiego i poszukiwanie odpowiedniego pełnomocnika do reprezentowania interesów strony w Polsce. Zamieszkiwanie strony za granicą nie jest okolicznością, która miałaby ex lege wyłączać stosowanie przez polskie organy administracyjne w stosunku do takiej osoby konstrukcji odnośnie terminów procesowych. Obowiązujące przepisy K.p.a. w odniesieniu do osoby zamieszkującej za granicą przewidują jedyne odstępstwo w zakresie nakazu załatwienia podania takiej osoby, pomimo nieuiszczenia przez nią należności tytułem opłat i kosztów postępowania (art. 262 § 1 i § 4 pkt 3 K.p.a.). Dbająca o swe sprawy osoba, zamieszkała za granicą i nie znająca języka polskiego, będącego w Polsce językiem urzędowym (art. 27 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. oraz art. 4 ustawy z 7 października 1999 r., o języku polskim, Dz. U. z 2011 r., Nr 43, poz. 224 ze zm.), która nie zabezpieczając swych interesów i nie ustanawiając w postępowaniu w odpowiednim czasie pełnomocnika zdatnego do należytego reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym, dopuszczając się zawinienia nie wnosząc odwołania w ustawowym terminie, nie może oczekiwać przywrócenia jej uchybionego terminu. M. H. S. nie ustanowił w odpowiednim czasie pełnomocnika, który mógłby terminowo w jego imieniu wnieść odwołanie, uczynił to dopiero po upływie terminu odwoławczego, jego zaniechanie w tym zakresie obciąża wyłącznie go jako stronę, to zaś oznacza, że nie jest skuteczny zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 58 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 4 K.p.a. Zasadnie także sąd wojewódzki wskazał, że konieczność skorzystania z usług fachowego pełnomocnika nie tamowała drogi stronie do wniesienia odwołania, które jak wynika z brzmienia art. 128 K.p.a. jest środkiem prawnym co do reguły odformalizowanym. Nie można w tym względzie podzielić wywodów skargi kasacyjnej, że do wniesienia odwołania konieczne było posłużenie się fachowym pełnomocnikiem. Co się tyczy podniesionego naruszenia art. 14 K.p.a., to nie wskazano w skardze kasacyjnej żadnej jego jednostki redakcyjnej (cyt. przepis dzieli się na dwa paragrafy), nadto nie wyłuszczono wbrew obowiązkowi z art. 176 Ppsa na czym miałaby polegać "niewłaściwa wykładnia, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie" wskazanego przepisu, to zaś uniemożliwia rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwie skonstruowanego zarzutu. Z tych wszystkich względów ocenić należy, że trafnie sąd wojewódzki przyjął, iż strona nie uprawdopodobniła braku swej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Oddalając skargę, a nie "zażalenie" jak to wskazano w skardze kasacyjnej, sąd wojewódzki na dopuścił się naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Ppsa. Konkludując, skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego na zasadzie art. 184 Ppsa podlegała oddaleniu.