II OSK 268/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 729/15 w sprawie ze skargi Wojewody K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w 2015 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od Wojewody K. na rzecz Gminy K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 1 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 729/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [..] z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w 2015 r. 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądził od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda [...] złożył skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [....] marca 2015 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2015 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Rada Miejska w [...] ustaliła, w formie załącznika do ww. uchwały, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej: Program). W treści § 3 uchwały postanowiono: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". Zdaniem skarżącego, kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem nie reguluje w sposób generalny i abstrakcyjny uprawnień, obowiązków osób na zewnątrz organizacji gminy. W ocenie skarżącego, skarżona uchwała w sposób istotny narusza przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 1 września 2015 r., sygn. II SA/Bd 729/15 stwierdził, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie, czy przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i tym samym, czy dopuszczalne było uzależnienie wejścia jej w życie od uprzedniej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem Sądu I instancji, uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt co do zasady nie decyduje o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, będąc jedynie planem, czy też zbiorem zadań, jakie gmina jest obowiązana podjąć celem wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Analizując postanowienia podjętej przez gminę uchwały Sąd I instancji uznał, że nie zawiera ona norm pozwalających uznać ją za akt prawa miejscowego. W skardze kasacyjnej Gmina [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. D. C. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) na skutek braku zdolności sądowej i procesowej Rady Miejskiej w [...] i uznaniu wyżej wymienionego organu jako strony postępowania oraz skierowaniu do niej wyroku, podczas gdy zdolność sądową posiada wyłącznie gmina posiadająca osobowość prawną, zaś w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma Burmistrz jako organ wykonawczy gminy. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego mianowicie art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1484) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w 2015 r., nie stanowi aktu prawa miejscowego przez co nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], w sytuacji gdy w ocenie skarżącej, przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna być opublikowana w przedmiotowym dzienniku, a co za tym idzie wejście w życie przedmiotowej uchwały jest uzależnione od jej publikacji. 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego mianowicie art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 856) poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że uchwała rady gminy z [...] marca 2015 r. Nr [...], podjęta na podstawie wyżej wymienionego artykułu nie stanowi aktu prawa miejscowego, w sytuacji gdy analiza przedmiotowego przepisu prowadzi do zgoła odmiennych wniosków. 4. Naruszenie przepisów postępowania których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy mianowicie art. 200 p.p.s.a., poprzez zasądzenie od Rady Miejskiej w [...] kwoty 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w sytuacji gdy stroną postępowania była Gmina [...] reprezentowana przez organ wykonawczy tj. Burmistrza i ten sposób wyrok nie może być wykonany w tym zakresie. W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie skarżącej kasacyjnie, doszło do nieważności postępowania. Z treści wyroku, jak i samego postępowania wynika, że Sąd za stronę postępowania uznał Radę Miejską w [...]. Świadczy o tym chociażby fakt zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Wojewody [...] od Rady Miejskiej w [...] czy też poszczególne zdania uzasadnienia. Według skarżącej kasacyjnie, mając na uwadze powyższe z uwagi na brak zdolności sądowej oraz procesowej rady miejskiej, z uwagi na uznanie za stronę ten właśnie organ, należy stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieważności postępowania wobec czego wyrok winien być uchylony. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1484) oraz art. 11a ust 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 856) wskazano, że o charakterze uchwały podjętej na podstawie art. 11a ust 1 ustawy o ochronie zwierząt jako aktu prawa miejscowego, przesądza przede wszystkim jego materia, skierowana do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ocenie skarżącej kasacyjnie, wykładnia art. 11a ust 1 ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że uchwała podejmowana na podstawie przedmiotowego przepisu stanowi akt prawa miejscowego, i tym samym podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Wobec czego zawarcie w uchwale postanowienia, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w dzienniku urzędowym województwa [...] jest prawidłowe i nie stanowi naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak odmiennie uznał skład orzekający w zaskarżonym wyroku. Uzasadniając zarzut naruszenie art. 200 p.p.s.a skarżąca kasacyjnie wskazała, że kwestia zdolności sądowej oraz procesowej Gminy jako strony postępowania, została jednoznacznie rozstrzygnięta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA W-wa z 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12. W piśmie procesowym z 21 września 2017 r. Wojewoda [...] wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego (kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 oraz art. 200 p.p.s.a. Ma rację skarżąca kasacyjnie, że gmina, a nie rada miejska ma zdolność sądową i procesową. Podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową i dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy, albo osoby upoważnione do wykonywania czynności w jej imieniu (zob. uchwała NSA 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie nie miała zdolności sądowej lub procesowej, nie posiadała organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo że jej pełnomocnik nie był należycie umocowany. Fakt zasądzenia w niniejszej sprawie od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Wojewody [...] kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego nie wyczerpuje przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przewidziane w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie mieści się bowiem w przesłance z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oczywiste błędne oznaczenie strony zobowiązanej do zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, aby Sąd ten uznał zdolność sądową lub procesową Rady Miejskiej w [...]. Zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje zakres jej zdolności procesowej. Z powyższych względów nie można mówić by w sprawie doszło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 200 p.p.s.a. wskazać należy, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym zwrot kosztów postępowania następuje wyłącznie w razie uwzględnienia skargi, a więc od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt. Tym samym, jeżeli skarga Wojewody [...] została uwzględniona, to Sąd I instancji prawidłowo orzekał o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, według którego uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego. Nie można też zgodzić się z Sądem I instancji, że pogląd ten jest ugruntowany. W orzecznictwie sądów administracyjnych można bowiem spotkać zróżnicowane poglądy na temat charakteru prawnego przedmiotowej uchwały oraz tego, czy jest ona aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, z 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 725/17, z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14, z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). Przywoływane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji orzeczenia wskazują tylko jeden z kierunków prezentowanych w orzecznictwie odnośnie charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2015 r. rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. O tym, czy przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. jest aktem prawa miejscowego, decyduje jej treść. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi bowiem ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. W związku z powyższym, wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. W tym zakresie należało podzielić stanowisko Rady Miejskiej w [...], bowiem stan faktyczny sprawy i wypływające z niego wnioski słusznie doprowadziły organ do uznania uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w 2015 r. za akt prawa miejscowego. Odnosząc się do skargi Wojewody [...] na ww. uchwałę należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzuty skargi nie miały usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę wniesioną do Sądu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.