II OSK 767/17

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1277/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1277/15, oddalił skargę [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2015 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego w części obejmującej lokal mieszkalny nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działkach nr ewid. [...] w [...]. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej [...] wniosła o uchylenie wyroku z 14 kwietnia 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi na decyzję i nie uchylił jej, podczas gdy postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ z oceny technicznej z 10 grudnia 2014 r. sporządzonej przez [...] wynika, że wydajność wentylacji grawitacyjnej w łazience skarżącej jest poniżej minimalnej wydajności określonej w normie 83/B-03430/A ze zmianą 83/B-03430/Az3, a więc nie zachodzi przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania administracyjnego oraz do utrzymania w mocy decyzji umarzającej przez organ II instancji, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi na decyzję i nie uchylił jej, podczas gdy organy nie zbadały i nie rozpatrzyły wszechstronnie zebranych dowodów oraz całkowicie pominęły to, że z oceny technicznej z 10 grudnia 2014 r. wynika, że wydajność wentylacji grawitacyjnej w łazience skarżącej jest poniżej minimalnej wydajności określonej w normie 83/B-03430/A ze zmianą 83/B-03430/Az3, 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji wydając wyrok nie wziął pod uwagę tego, że z oceny technicznej z 10 grudnia 2014 r. wynika, że wydajność wentylacji grawitacyjnej w łazience skarżącej jest poniżej minimalnej wydajności określonej w ww. normie, a więc nie wziął pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy, 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu tego, że organ II instancji bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję umarzającą mimo, że w postępowaniu administracyjnym nie zaistniały okoliczności do umorzenia postępowania, a organy obu instancji nie zbadały i nie rozpatrzyły wszechstronnie zebranych dowodów, - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 5. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 147 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezastosowanie tego przepisu, na podstawie którego wentylacja i klimatyzacja powinny zapewniać odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkości wymiany powietrza, jego czystość, temperaturę, wilgotność względną, prędkość ruchu w pomieszczeniu, przy zachowaniu przepisów odrębnych i wymagań Polskich Norm dotyczących wentylacji, a który to przepis powinien zostać zastosowany z uwagi na to, że wydajność wentylacji grawitacyjnej w łazience skarżącej jest poniżej minimalnej wydajności określonej w ww. normie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że jak wynika z oceny technicznej z 10 grudnia 2014 r., wydajność wentylacji grawitacyjnej w jej łazience jest poniżej minimalnej normy – w łazience z kanałem wywiewnym o wymiarze 14x14 cm wynosi 49,39 m3/h, natomiast minimalna wydajność to 50 m3/h. W jej ocenie, jeżeli z oceny technicznej sporządzonej w ramach postępowania wynika, że jedno z pomieszczeń nie spełnia norm technicznych, to organ nie był uprawniony do utrzymania w mocy decyzji umarzającej, gdyż postępowanie w żaden sposób nie stało się bezprzedmiotowe. Okoliczności tych, wynikających z akt sprawy, Sąd nie wziął pod uwagę. We wniosku datowanym na 5 stycznia 2018 r. (data wpływu na Biuro Podawcze NSA 9 stycznia 2018 r.) [...] wniosła "o dołączenie opinii biegłego sądowego [...] i protokołu z naprawy wentylacji (...)" podnosząc, że dowody te nie były rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ponieważ "powstały po wydaniu wyroku". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Takie brzmienie zacytowanego przepisu oznacza, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma na celu kontrolę wyroku wydanego przez sąd pierwszej instancji, lecz w ograniczonym, bo zakreślonym przez składającego skargę kasacyjną, zakresie. To autor skargi kasacyjnej poprzez zarzuty skonstruowane w ramach wybranych przez siebie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., wytycza sądowi kasacyjnemu obszar tej kontroli i jej zakres. Związanie granicami skargi kasacyjnej, wynikające z art. 183 p.p.s.a., pozwala Sądowi na badanie tylko tego, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów, czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie. Nie dostrzegając w niniejszej sprawie żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakreślonych wyżej granicach i uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, opierając je na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak zarówno sama treść tych zarzutów, jak i argumentacja przytoczona na ich poparcie koncentruje się na jednej tylko okoliczności, a mianowicie braku dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji tego, że z przedłożonej w dniu 10 grudnia 2014 r. oceny technicznej wynika, że wydajność wentylacji grawitacyjnej w łazience mieszkania skarżącej wynosi 49,39 m3/h, podczas gdy zgodnie z Polską Normą określoną w PN-83/B-03430 powinna wynosić 50m3/h. Na tak opisanej wadliwości przeprowadzonej kontroli sądowej, autor skargi kasacyjnej zbudował wszystkie opisane wyżej zarzuty, zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. Istotnie, znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z pomiaru wydajności wentylacji grawitacyjnej, przeprowadzonego przez [...], wskazuje na odstępstwo in minus o 0,61 m3/h w stosunku do przewidywanej Polską Normą minimalnej wydajności wywiewnej wentylacji grawitacyjnej w łazience mieszkania [...]. Nie ulega także wątpliwości, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tej okoliczności przyjmując ogólnie, że przedłożona ocena techniczna, w tym dokonane pomiary wydajności wentylacji grawitacyjnej oraz kontrola przewodów wentylacyjnych, sporządzone przez osoby posiadające właściwe przygotowanie zawodowe i kwalifikacje nie wykazały nieprawidłowości zarówno w zakresie poziomu wilgotności jak i wykonawstwa przewodów wentylacyjnych. Mając na uwadze treść i argumentację sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany przy rozpoznaniu sprawy, lakoniczność wypowiedzi Sądu we wskazanym wyżej zakresie nie może jednak powodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. Okolicznością niewymagającą dowodu, wynikającą także z akt administracyjnych jest to, że prawidłowo działająca wentylacja grawitacyjna wymaga dopływu powietrza zewnętrznego. Dlatego otwarte czy też rozszczelnione okna są nie tylko wspomaganiem, ale uzupełnieniem tego typu wentylacji. Ponadto jej praca i wydajność uzależnione są od innych czynników, jak chociażby od temperatury powietrza dochodzącego z zewnątrz; im większa jest różnica temperatur pomiędzy powietrzem zewnętrznym, a powietrzem z wentylowanego pomieszczenia, tym większy jest ciąg kominowy, a tym samym większa jest ilość powietrza usuwanego z pomieszczenia. Warunki pogodowe mogą więc zaburzać pracę wentylacji grawitacyjnej bądź nawet powodować okresowe przerwy w jej działaniu. Dlatego jeżeli zgodnie z Polską Normą zalecana wydajność wentylacji w łazience w budynkach mieszkalnych wynosi 50 m3/h, a w łazience skarżącej zmierzono 49,39 m3/h, to uwzględniając wskazany w protokole z 10 grudnia 2014 r. błąd pomiarowy wynoszący 1,22%, nie można uznać, ażeby w tym konkretnym przypadku wymagania Polskiej Normy zostały naruszone w sposób, który dawałby organom nadzoru budowlanego uprawnienie do ingerencji na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o który prowadzone było postępowanie administracyjne. Ponieważ z przyczyn wskazanych wyżej, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi z tego tylko powodu, że pomiar skuteczności wentylacji grawitacyjnej w łazience, udokumentowany protokołem z 10 grudnia 2014r. wykazał niższą jej wydajność niż zalecana przez Polską Normę, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., stanowiącego podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji w całości lub w części w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 oraz - art. 134 § 1 p.p.s.a. , stosownie do którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a; w powiązaniu ze wskazanym w skardze kasacyjnej przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych samych powodów kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd Wojewódzki nie naruszył § 147 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (według brzmienia na datę podjęcia kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji opublikowanego w Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, wentylacja i klimatyzacja powinny zapewniać odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkość wymiany powietrza, jego czystość, temperaturę, wilgotność względną, prędkość ruchu w pomieszczeniu, przy zachowaniu przepisów odrębnych i wymagań Polskich Norm dotyczących wentylacji, a także warunków bezpieczeństwa pożarowego i wymagań akustycznych określonych w rozporządzeniu. Nie można było zatem uznać za trafny zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił także wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu kominiarstwa W. Bednarskiego sporządzonej 12 sierpnia 2016 r. oraz z protokołu z 20 kwietnia 2017 r. z wykonania prac w lokalu polegających na zamontowaniu nawiewników okiennych i uszczelnieniu przewodów wentylacyjnych. Podkreślić należy przede wszystkim, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji wydanych przez organy administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego z daty ich wydania. Tymczasem przedstawione przez skarżącą dokumenty powstały już po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a także po wydaniu wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.