VII SA/Wa 1044/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi J. M. i I. G. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia J. M. i I. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z [...] października 2011 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] oraz ul. [...] w O. wraz z rozbudową i przebudową sieci uzbrojenia terenu". Wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego od ww. decyzji Starosty [...] złożyli I. G. i J. M.. W ww. piśmie J. M. i I. G. wnieśli o zawieszenie postępowania "do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...], w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, ze zm.), która to sprawa w chwili obecnej znajduje się na etapie rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury". Rozstrzygnięcie ww. postępowania, według składających wniosek o zawieszenie postępowania, ma wpływ na zakres rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] października 2011 r., gdyż stanowi tzw. zagadnienie wstępne, o którym jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego wskazując, że postępowanie wskazane przez wnioskodawców nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania prowadzonego na skutek odwołania od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] października 2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ wojewódzki w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 11 d ust. 5 oraz art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, ze zm. – dalej jako "ustawa") nawet w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, ustawodawca dopuszcza prowadzenie postępowania i przyjmowanie przez organ statusu prawnego nieruchomości określonej w ewidencji gruntów, bez obowiązku regulacji stanu prawnego. W ocenie organu I instancji pomiędzy wskazywanym przez wnioskodawców postępowaniem w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości, a prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniem odwoławczym od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] października 2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, brak jest związku przyczynowego. Wobec powyższego organ wojewódzki odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego uznając, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę Miasto [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli I. G. i J. M., zarzucając postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...]. W ocenie skarżących zakres rozstrzygnięcia postępowania w sprawie nabycia własności nieruchomości ma wpływ na zakres rozstrzygnięcia tej sprawy i stanowi tzw. istotne zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazywali, że postępowania dotyczą tych samych nieruchomości, a w obu sprawach występują te same strony postępowania, z wyjątkiem wykonawcy prac budowlanych. Skarżący zwracali także uwagę, że Wojewoda [...] wydając zaskarżone postanowienie, nie odniósł się w żadnej mierze do wskazywanej przez skarżących realnej możliwości zaistnienia w sprawie nieodwracalnego stanu prawnego i faktycznego. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Zawieszenie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne, jeśli istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości o nr ewid. [...], prowadzone w oparciu o przepisy ustawy zmieniającej, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu k.p.a. i nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniem odwoławczym od decyzji Starosty .. Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Nadto Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na mocy której Starosta [...] wydał decyzję Nr [...], ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowych. Kwestia własnościowa zaś, związana z ustaleniem komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej, nie może być uznana za zagadnienie prawne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wpływa ona bowiem bezpośrednio na poprawność wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym nie stanowi materialnoprawnej przeszkody merytorycznego zakończenia sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że nabycie własności nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi obszar inwestycji przez odpowiednie podmioty publicznoprawne, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy, następuje z mocy samego prawa. Organ zauważył jednocześnie, że podnoszona przez skarżących kwestia ewentualnej zmiany tytułu prawnego do działki objętej inwestycją będzie miała znaczenie w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W ocenie organu odwoławczego niezasadne jest twierdzenie skarżących, iż postępowanie w sprawie nabycia własności nieruchomości przez Gminę Miasto [...] stanowi zagadnienie wstępne, a ponadto uznał, że Wojewoda [...], choć nie odniósł się wprost do zarzutu dot. zaistnienia w sprawie nieodwracalnego stanu prawnego i faktycznego skarżących, to jednak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyraźnie wskazał, że postępowanie toczące się w oparciu o przepisy ustawy zmieniającej jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, nie mającym wpływu na rozstrzygnięcia organu odwoławczego od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Skargę na powyższe postanowienie złożyli I. G. i J. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...]z dnia [...] maja 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...]. W ocenie skarżących zakres obu postępowań prowadzi do wniosku, że są one ściśle ze sobą powiązane zarówno podmiotowo jak i przedmiotowo. Skarżący podkreślili ponadto, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy ustawy zmieniającej jest Wojewoda [...], czyli ten sam organ, który wydał postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., zaskarżone następnie do Ministra. Zdaniem skarżących wykonanie postanowień wynikających z decyzji Starosty [...] uniemożliwi im wzruszenie decyzji w oparciu o art. 156 k.p.a. Jednocześnie skarżący poinformowali, że prace związane z realizacją przedmiotowej inwestycji zostały rozpoczęte i w chwili obecnej znajdują się w zaawansowanej fazie, zaś podmioty prowadzące przedmiotową inwestycję dostosowują swoje działania do zapadających w toku postępowania administracyjnego decyzji. Zdaniem skarżących, opisana przez nich sytuacja, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5, 6, 7 lub 8 k.p.a.. Skarżących podkreślili jednocześnie, że przedstawiona przez nich argumentacja znajduje potwierdzenie w doktrynie i orzecznictwie. W ich opinii, rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej nabycia własności nieruchomości, toczącej się w chwili obecnej przed Ministrem, ma istotny wpływ na dalszy tok toczącego się przed Wojewodą [...] postępowania odwoławczego, zaś podniesione przez organ drugiej instancji argumenty uznali za nietrafne i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] nie naruszają prawa. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie pozostawała kwestia konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Odmawiając zawieszenia postępowania organy wskazały, że okoliczność podniesiona przez skarżących, dotycząca prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości, nie stanowi zagadnienia wstępnego. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zawieszenie postępowania przez organ administracji może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tą ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zważywszy na okoliczność, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, to winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w ustawie, a przesłanki zawieszenia nie powinny być wykładane rozszerzająco. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem kwestia prowadzenia przed organem administracji postępowania w sprawie nabycia własności nieruchomości przez podmiot publicznoprawny, w oparciu o ustawę z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość merytorycznego rozpoznania odwołania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów ustawy. Wskazać należy, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.). Ustawa ta ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawy przebieg realizacji inwestycji drogowych, regulując takie kwestie jak zasady i warunki przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym lokalizację, podział oraz nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Znajduje to odzwierciedlenie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której przedmiotem rozstrzygnięcia jest w szczególności ustalenie lokalizacji inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, przymusowe odebranie własności nieruchomości oraz zatwierdzenie projektu budowlanego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że kwestie własnościowe, związane z ustaleniem komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej, nie stanowią materialnoprawnej przeszkody merytorycznego zakończenia sprawy dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie może być zatem uznane za zagadnienie prawne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygnięcie w zakresie nabycia własności nieruchomości przez podmiot publicznoprawny, bowiem nie wpływa ono bezpośrednio na poprawność wydanego rozstrzygnięcia. Przymiot zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego, co w niniejszej sprawie nie występuje. Przytoczyć w tym miejscu należy, podzielane przez Sąd orzekający, stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1612/09, według którego zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia, którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. W niniejszej sprawie rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest uwarunkowane koniecznością zakończenia postępowania przed organem administracji dotyczącego nabycia własności nieruchomości. Organ rozpoznający odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. musi mieć na uwadze, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej jest wydawana po ustaleniu, czy zostały spełnione wymogi określone w art. 11d ustawy. Nie jest natomiast dopuszczalnym uzależnienie wydania decyzji w trybie ustawy od spełnienia warunków w niej nie przewidzianych. Tak jak to wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 509/09 w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej mogą zostać rozstrzygane wyłącznie te kwestie, które wskazuje ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie mogą natomiast być rozstrzygane kwestie, dla których właściwe są inne postępowania, w tym w szczególności postępowania przed sądem powszechnym, czy też postępowania prowadzone w oparciu o inne przepisy materialnoprawne przed innymi organami administracji. Należy podzielić stanowisko organu, że nabycie własności nieruchomości przez odpowiednie podmioty publicznoprawne, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy następuje z mocy samego prawa. Skutkiem powstania prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku nieruchomości o ustalonym właścicielu, jest odebranie tego prawa dotychczasowemu podmiotowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu. Ewentualna zmiana tytułu prawnego do działki objętej inwestycją będzie miała znaczenie w odrębnym postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, nie jest natomiast podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.