II SA/Bk 433/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi S. B., A. C. i M. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...].04.2015r. Nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...].01.2015r. Nr [...] znak: [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...].08.1995r. Nr [...] udzielającej państwu S. i J. B. pozwolenia na budowę zespołu usług turystycznych sektor B budynek Nr 7 i Nr 9 (pow. zab. 2 x 38m2 pow. użytk. 2 x 56,2m2, kubatura 2 x 162,5m3) i budynek Nr 8 (pow. zab. 46,2m2 pow. użytk. 60,2m2, kubatura 185m3) na działce Nr geod. [...] (obecnie działki ozn. nr geod. [...] i [...]) położonej z Ż. gm. S., ponieważ budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat (przed nowelizacją) od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...].08.1995r. znak: [...] udzielającej państwu S. i J. B. w/w pozwolenia na budowę w związku z zawiadomieniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o przystąpieniu do wykonywania robót na działkach [...] i [...]. W toku postępowania S. B. stwierdziła, że prace na działce Nr [...] (przed podziałem) były rozpoczęte już w 1995r. i były prowadzone z przerwami nieprzekraczającymi dwóch lat. Obecnie istniejące fundamenty zostały wykonane w 2013r. po uprzednim rozebraniu ław fundamentowych wykonanych w latach 1995-2011. Na te okoliczności organ zebrał rozbieżny materiał dowodowy. Fakty wykonywania różnych robót na działkach od 1995r. potwierdzili świadkowie: W. S., G. W., J. W., A. S., T. C. Z ich zeznań wynikało też, że pierwotnie wykonane ławy fundamentowe zostały rozebrane prawie w całości i w 2011r. wykonano nowe z wykorzystaniem częściowo starych ław fundamentowych. Organ prowadzący postępowanie zgromadził też dowody wskazujące na fakt, że budowa obiektów, na które w 1995r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. wydał pozwolenie na budowę, nie była prowadzona do roku 2013, a fundamenty, które istnieją obecnie na przedmiotowych działkach zostały wzniesione dopiero w 2013r. Potwierdzają to zdjęcia lotnicze z lat 1999-2013, na których nie widać żadnych śladów rozpoczętej budowy, zeznania świadka L. K. geodety dokonujące podziału działki [...], który stwierdził, że w dacie podziału (2012r.) nie było budynków ani fundamentów, a także brak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej rozpoczęcia i kontynuowania robót w tym dziennika budowy. Organ nie stwierdził też zarejestrowania dziennika budowy oraz zgłoszenia rozpoczęcia budowy. Oceniając zebrany materiał dowodowy organ wskazał, że zeznania świadków, co do faktów wykonywania robót są sprzeczne ze względu na rozbieżność w zeznaniach, co do daty rozpoczęcia budowy, prowadzenia robót budowlanych i sposobu ich wykonywania. Wskazując na dowody potwierdzające, że na działkach [...] i [...] nie były prowadzone żadne roboty do maja 2013r., uznał, że istnieją podstawy z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...].08.1995r. Nr [...]. Odwołania, wniesionego przez S. B. oraz A. C. i M. S., następców prawnych J. B., od decyzji organu I instancji kwestionującego ustalenia dotyczące braku rozpoczęcia robót i ich kontynuowania w latach 1995-2013, Wojewoda P. nie uwzględnił. Ponownie przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Stwierdził, iż zeznania świadków, na które powołują się skarżący w odwołaniu nie są wiarygodne ze względu na to, że są ze sobą sprzeczne. Uznał także za niezasadne stanowisko skarżących kwestionujących oparcie ustaleń, co do braku wykonywania robót na znajdujących się w sprawie zdjęciach lotniczych, na których niewidoczne są ławy fundamentowe wykonane, ich zdaniem, w latach 1995-2011. W ocenie organu nawet w sytuacji gdyby ławy były zasypane to i tak na zdjęciach byłyby widoczne ślady wytyczenia ich w terenie jak też ślady wykonania robót budowlanych czego jednak zdjęcia nie przedstawiają. Powołując się na art. 37 ust. 1 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy z dnia 26.06.2008r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U.nr 145 poz. 194), która weszła w życie 26.06.2008r. wydłużającym okres przerwy w budowie z 2 do 3 lat do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia, organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższą decyzję zaskarżyli w całości S. B., A. C. i M. S. zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego, w szczególności: art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę zespołu usług turystycznych z tej przyczyny, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a nadto bez wskazania konkretnej daty od jakiej wygasło udzielone pozwolenie na budowę, mimo iż zgodnie z nowym brzmieniem powołanego przepisu obowiązującym zarówno w dacie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak i w dacie wydawania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a nadto obowiązkiem organu jest wskazanie konkretnej daty od której w jego ocenie wygasło pozwolenie na budowę; 2. Rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: - art. 8 k.p.a. w zw. z art, 75 § 2 k.p.a. poprzez potraktowanie jako środek dowodowy pisma A. C. z dnia [...] września 2014 r., w którym udziela on odpowiedzi na pytania organu pierwszej instancji zawarte w treści wezwania do stawiennictwa w Starostwie Powiatowym w celu przesłuchania w charakterze świadka i zastąpieniu dowodu z przesłuchania tego świadka treścią wystosowanego przez niego pisma, mimo iż osoba ta nie została pouczona o możliwości odmowy złożenia zeznań w sprawie niniejszej, a także nie została pouczona o odpowiedzialności karnej za oświadczenia fałszywe, co dyskwalifikuje możliwość uznania złożonych przez niego oświadczeń za środek dowodowy, a także nie upoważnia do uznania ich za dowód z przesłuchania świadka, jak uczynił to organ drugiej instancji (str. 7 uzasadnienia decyzji); - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskutek nieprzesłuchania w charakterze świadka A. C. (prowadzącego nota bene działalność gospodarczą zakład murarski), mimo iż z treści złożonego przez niego oświadczenia wynika, że od końca 1995 roku prowadził on prace porządkowo-budowlane na działce [...] (obecnie [...] i [...]) oraz wykonywał ławy i ściany fundamentowe, a zatem zważywszy na okoliczność, iż decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę została wydana w tym samym roku, w którym zgodnie z oświadczeniem A. C. rozpoczął wykonywanie prac budowlanych, dowód z jego zeznań miałby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie niniejszej wskutek zaniechania przesłuchania w charakterze strony S. B., A. C. oraz M. S., mimo iż po przeprowadzeniu przez organ środków dowodowych pozostały do wyjaśnienia fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności okoliczność w jakiej dacie zostały rozpoczęte prace budowlane na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej wskutek braku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, a nadto w ustawowych terminach, a także wskutek braku zawiadamiania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, przejawiające się między innymi nie zawiadomieniem strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w zawiadomieniu z dnia [...].09.2014 r. - tj. do dnia [...] października 2014 r.; - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez długotrwałe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie oraz brak wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się automatyczną odmową nadania waloru wiarygodności zeznaniom wszystkich świadków z powodu istniejących pomiędzy nimi sprzeczności oraz jednocześnie nadaniem waloru pełnej wiarygodności i uznaniem za ważny dowód w sprawie zdjęć lotniczych, mimo ich złej jakości oraz przyznania przez organ faktu, iż nawet najlepszej jakości zdjęcia lotnicze nie wykażą istnienia zasypanych ław fundamentowych istniejących w dacie ich wykonywania; - art. 8 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. i z art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej przejawiające się sprzeczną oceną tych samych dowodów zgromadzonych w toku postępowania przez organy obu instancji wskutek uznania przez organ pierwszej instancji za udowodnioną w oparciu o zeznania świadków okoliczność, iż roboty budowlane nie zostały rozpoczęte przed upływem 2 lat od daty, w której decyzja stała się ostateczna (str. 5 uzasadnienia), mimo iż z treści zeznań wynika wniosek przeciwny, albowiem: świadek W. S. zeznał, iż od 1997 r. pełnił na budowie obowiązki nadzoru; świadek G. W. zeznał, iż roboty budowlane były prowadzone od 1996 roku; świadek J. W. zeznał, iż roboty budowlane były prowadzone od 1996 r., a wcześniej były prowadzone prace przygotowawcze do budowy; świadek A. S. wprawdzie nie pamiętał dokładnej daty rozpoczęcia prac budowlanych, ale wskazał iż miało to miejsce w latach dziewięćdziesiątych, przy jednoczesnym uznaniu przez organ instancji odwoławczej tych samych dowodów za niewiarygodne i niemogące stanowić podstawy wydanej decyzji z tej przyczyny, iż są ze sobą sprzeczne albowiem świadkowie nie potrafili dokładnie określić kiedy zostały rozpoczęte roboty budowlane; - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez Wojewodę P. czynnego udziału w całym postępowaniu, wskutek braku umożliwienia pełnomocnikowi skarżącej S. Br. wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy oraz braku wskazania przyczyn uchylenia się od tego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, wnieśli o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji; - zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd podziela ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym, że od daty, w której decyzja wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...].08.1995r. Nr [...] udzielająca państwu S. i J. B. pozwolenia na budowę zespołu usług turystycznych na działce Nr [...] (przed podziałem) stała się ostateczna, budowa tych obiektów nie została rozpoczęta do roku 2013, natomiast fundamenty, które istnieją na działkach [...] i [...] (po podziale działki [...]) zostały wybudowane dopiero pod koniec roku 2013. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, który co do faktu rozpoczęcia i prowadzenia budowy był rozbieżny, jednakże jego ocena i wyprowadzone z tej oceny wnioski należy uznać za prawidłowe. Zarzuty, co do braku podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wskutek nieprzesłuchania w charakterze świadka A. C. oraz zaniechanie przesłuchania w charakterze strony S. B., A. C. i M. S. i tym samym naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa i art. 77 § 1 kpa oraz art. 7 kpa w zw. z art. 86 kpa są niezasadne. A. C. istotnie nie został przesłuchany w charakterze świadka, jednakże złożył oświadczenie na piśmie, co do faktów związanych z prowadzeniem budowy i oświadczenie to zostało ocenione łącznie z innymi zeznaniami świadków zeznającymi na te okoliczności. Oświadczenia tego, wbrew zarzutom skarżących organ nie potraktował jako zeznania świadka, nie użył bowiem przy jego omówieniu określenia "zeznał", jak to uczynił przy omawianiu zeznań pozostałych świadków, a wskazał, że jest to odpowiedź na piśmie. Nie można zatem tylko na podstawie zdania, w którym zbiorczo wskazano na zeznania świadków wyprowadzać wniosku, że oświadczenie na piśmie potraktowano jako zeznanie świadka. W sprawie nie zachodziła także potrzeba przesłuchania w charakterze strony inwestorów, takiego wniosku żaden z inwestorów nie składał w toku postępowania ani też w ramach uprawnień wynikających z art. 10 kpa. W toku postępowania skarżąca S. B. brała czynny udział w przeprowadzonych rozprawach, na których organ przesłuchał zgłoszonych świadków, składając wyjaśnienia do protokołów oraz składając wyjaśnienia na piśmie, co do wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Również zarzut niewłaściwej oceny zeznań świadków, co do faktu rozpoczęcia budowy i prowadzenia robót nie znajduje uzasadnienia. Należy tu zwrócić uwagę przede wszystkim na fakt, że organ w ramach obowiązku wynikającego z art. 75 § 1 kpa zebrał materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazuje, że inwestorzy nie dopełnili obowiązków związanych z rozpoczęciem budowy wynikających z art. 41 ust. 4 i 42 prawa budowlanego. Wyjaśnienia skarżącej, co do zaginięcia dziennika budowy, który w przypadku jego prowadzenia potwierdzałby fakt rozpoczęcia budowy oraz wykonanie wpisanych robót, pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem W. S., a przy ustaleniu braku jego zarejestrowania zasadnie organ przyjął, iż brak jest dokumentacji związanej z budową. Te ustalenia miały też wpływ na ocenę wiarygodności świadków na okoliczność wykonywania robót w latach 1995-2011. Zasadnie organ przyjął, że w tej sytuacji na podstawie zeznań świadków nie można przyjąć, że budowa, na którą wydano pozwolenie w 1995r. faktycznie została rozpoczęta i kontynuowano te prace do roku 2011. Na taką ocenę zeznań świadków miała wpływ nie tylko ich sprzeczność ze sobą, ale także fakt, że na zdjęciach lotniczych z lat 1999-2013 nie widać żadnych śladów budowy. Stanowiska skarżących i zeznań świadków stwierdzających, że zdjęcia są mało czytelne zasadnie organ uznał za nieprzekonujące. Skoro widoczne są na nich obiekty na nieruchomościach sąsiednich to niewątpliwie widoczne by były także ślady prowadzonej budowy przez skarżących. Za taką oceną jak trafnie przyjął to organ przemawiają także zeznania świadka L. K., geodety, dokonującego podziału działki [...] w roku 2012, który nie stwierdził wówczas istnienia ani fundamentów, ani budynków. Dodać tu też należy, że oparcie rozstrzygnięcia na zeznaniach świadków, jak chcą tego skarżący, na podstawie których należałoby przyjąć, że w latach 1995-2011, a więc przez prawie 16 lat wykonywano różnego rodzaju roboty związane z budową ław fundamentowych, a następnie je rozebrano i wybudowano nowe w 2013r. stałoby nie tylko w sprzeczności z materiałem dowodowym, na którym organ oparł rozstrzygnięcie, ale także z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego. Zarzuty naruszenia art. 8 w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa i art. 36 § 1kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej wskutek braku załatwienia bez zbędnej zwłoki, braku zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie nawet w przypadku uznania ich zasadności nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nie ma też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 140 kpa przez organ II instancji. Istotnie jak wynika z pisma złożonego przez skarżącą S. B. upoważnienie do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym przez M. Z. obejmowało tylko postępowanie przed organem I instancji wobec czego organ II instancji prawidłowo zawiadomienie, o którym mowa w art. 10 kpa doręczył skarżącej S. B. Nie doszło też do naruszenia art. 37 ust. 1 prawa budowalnego. Wprawdzie organ I instancji wydając decyzję o wygaśnięciu pozwolenia na budowę wskazał na okres dwuletniego braku rozpoczęcia budowy, który obowiązywał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę to jednakże organ II instancji rozpoznał sprawę przy uwzględnieniu brzmienia art. 37 ust. 1 prawa budowlanego po nowelizacji z dnia 26.06.2008r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U.Nr 145 poz. 914), który wydłużył okres przerwy w budowie z 2 do 3 lat. Z powyższych względów na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o oddaleniu skargi.