II GSK 65/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Cezary Pryca sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Irena Wiszniewska-Białecka Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 692/15 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 692/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] października 2014 r. w miejscowości B. na drodze krajowej nr [...] inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli zespół pojazdów składający się z dwuosiowego samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową przyczepą o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował J. B., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem bułki tartej, panieru w workach umieszczonych na paletach w imieniu przedsiębiorcy R. B. W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów ustalono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 12,38 ton (po odjęciu 4 %). Tymczasem droga krajowa nr [...] na odcinku obejmującym miejsce ważenia została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W konsekwencji stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej samochodu ciężarowego o 2,38 tony (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 23,8 %). Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kontrola drogowa nie wykazała przy tym przekroczenia innych parametrów. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nałożył na R. B. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że definicja pojazdu nienormatywnego zawarta w art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – powoływanej dalej jako p.r.d.) mówi o naciskach osi w liczbie mnogiej, a nie nacisku jednej osi. Dlatego, aby mówić o wypełnieniu definicji pojazdu nienormatywnego, parametr ten musi być przekroczony w odniesieniu do co najmniej dwóch osi. Podczas kontroli stwierdzono tymczasem jedynie przekroczenie dopuszczalnego nacisku na jednej osi. Ponadto zdaniem strony, podmiotem wykonującym przejazd w niniejszej sprawie był kierowca, gdyż to on podejmował wszystkie decyzje dotyczące przejazdu związane z zachowaniem się na drodze. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Odnosząc się do argumentacji strony, organ podkreślił, że jak stanowi art. 2 pkt 57 p.r.d., nacisk osi oznacza sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Zatem skoro w art. 2 pkt 35a p.r.d. mowa jest o naciskach osi, to należy to rozumieć jako przekroczenie nacisku, zarówno osi pojedynczej, jak i wielokrotnej, napędowej, nienapędowej, czyli każdej osi pojazdu. Organ podniósł ponadto, że strona, jako podmiot wykonujący przejazd nie może przenieść odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na kierowcę. Kierowca i podmiot wykonujący przejazd ponoszą bowiem odrębną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 140aa ust. 3 pkt 1 ustawy p.r.d., karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Podmiotem wykonującym przejazd jest zaś ten na rzecz kogo jest on wykonywany. Kierowca wykonuje jedynie czynności kierowania pojazdem, jest dzierżycielem pojazdu, nie wykonuje przejazdu dla siebie lecz dla innej osoby. O tym, że pojęcia "podmiot wykonujący przejazd" nie można utożsamiać z kierowcą pojazdu świadczą, zdaniem organu, przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) - np. art. 92, który określa przypadki, w jakich kierowca podlega karze grzywny (ale nie karze pieniężnej nakładanej w drodze decyzji administracyjnej). Na powyższą decyzję R. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której powtórzył argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdził ponadto, że proces nakładania kary za złamanie zakazu przewozu ładunku innego niż niepodzielny jest analogiczny do procesu nakładania kary jak za przejazd bez zezwolenia. Jednak w przypadku nakładania kary za przejazd bez zezwolenia, niemożliwe jest jej nałożenie przy stwierdzeniu, że przejazdu dokonano jednym pojazdem. W takiej sytuacji dyspozycja art. 140 aa ust. 1 p.r.d., zgodnie z którą karę za brak zezwolenia nałożyć można w przypadku stwierdzenia przejazdu więcej niż jednym pojazdem nienormatywnym, nie jest wypełniona. Wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 2 ust. 35a p.r.d., pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji podniósł, że z zestawienia przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych, jednoznacznie wynika, iż określone wymagania co do nacisku osi odnoszą się do każdej z nich. Jest to podyktowane dbałością o ochronę stanu technicznego dróg, jako że przeciążenie chociażby jednej z osi ponad dopuszczalną wartość techniczną drogi może skutkować negatywnie na jej stan. Skoro więc wprowadzenie określonej wartości dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi miało na celu ochronę drogi przed niszczeniem, to wykładnia systemowa pojęcia "pojazd nienormatywny" prowadzić musi do wniosku, że za pojazd taki uznać należy także taki, w którym przekroczona została określona dla danej drogi wartość dopuszczalnego nacisku pojedynczej (jednej) osi. W innym przypadku cel wprowadzenia tych przepisów byłby iluzoryczny, nielogiczny i oderwany od pozostałych przepisów dotyczących powyższych kwestii. Następnie Sąd I instancji przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie tezy, że podmiotem wykonującym przejazd w rozumieniu przepisów p.r.d. jest przewoźnik, a nie kierowca. W ocenie Sądu I instancji, pojęcie "podmiot wykonujący przejazd" oraz użyte w ustawie o transporcie drogowym pojęcie "podmiot wykonujący przewóz drogowy" pokrywają się. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skarżącego, że w związku ze sformułowaniem art. 140aa ust. 1 p.r.d., brak było podstaw do nałożenia kary, skoro przejazdu dokonano jednym pojazdem. Z faktu, że ustawodawca używa sformułowania w liczbie mnogiej, w żaden sposób nie można wywodzić, że stan faktyczny zaistniały jednostkowo nie podlegałby sankcjom administracyjnym. Prawidłowa wykładnia tego przepisu musi uwzględniać wskazania celowościowe i systemowe, a powyższe prowadzą do wniosku, że za każdy, nawet pojedynczy przejazd pojazdu drogą publiczną z naruszeniem dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś, jako mieszczący się w dyspozycji art. 140aa ust. 1 p.r.d., nakłada się karę pieniężną. R. B. złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 692/15 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art. 134 ust. 1 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze, co spowodowało że sprawa nie została rozstrzygnięta w jej całokształcie oraz w jej granicach, 2. art. 2 pkt 35a p.r.d., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy przejawiające się uznaniem, że pojazd członowy będący przedmiotem postępowania wypełniał zapisaną w tym przepisie definicję pojazdu nienormatywnego, 3. lp. 7 tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do p.r.d., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy przejawiające się uznaniem, że będący przedmiotem kontroli zespół pojazdów wypełnia parametry odpowiednie dla zezwolenia kategorii VII, 4. art. 140aa ust. 1 p.r.d., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, przejawiające się utrzymaniem w mocy nałożonej kary administracyjnej za przejazd jednym pojazdem nienormatywnym, 5. art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, przejawiające się uznaniem strony skarżącej kasacyjnie za podmiot wykonujący przejazd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem zamiennie przypisuje się w nim rolę "podmiotu wykonującego przejazd" kierowcy oraz przedsiębiorcy, na rzecz którego przejazd ten był wykonywany. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znalazł się żaden fragment świadczący o rozpatrzeniu zarzutów skarżącego w tym zakresie. Skarżący ponownie stwierdzł, że dokonując analizy definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., należy uznać, że pojazd w przypadku, którego stwierdzono przekroczenie wyłącznie nacisku jednej osi, nie jest nienormatywny. Również w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do p.r.d. ustawodawca, określając parametry odpowiednie dla zezwolenia kategorii VII, ponownie pod lp. 7 ppkt b użył stwierdzenia zgodnie, z którym zezwolenie to jest odpowiednie dla pojazdu, którego "naciski osi" (a nie nacisk którejkolwiek z osi) zostały przekroczone ponad wartość maksymalną, przewidzianą dla pewnej kategorii dróg. Nie można zatem uznać skontrolowanego pojazdu za wypełniający swoimi parametrami warunki do wydania zezwolenia kategorii VII. Skarżący podniósł, że art. 140aa ust. 1 p.r.d. daje możliwość nałożenia kary wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że przejazdu dokonywano "pojazdami nienormatywnymi", a nie jednym pojazdem nienormatywnym. Skarżący podtrzymał również swoje dotychczasowe argumenty, że nie można mu przypisać roli podmiotu wykonującego przejazd. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu, że wnoszący skargę kasacyjną - przedsiębiorca świadczący usługi transportowe, na rzecz którego przejazd był wykonywany został bezpodstawnie uznany za podmiot wykonujący przejazd w rozumieniu art. 140aa ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że ten zarzut nie ma prawnego uzasadnienia. Co prawda ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie definiuje tego pojęcia. Zawiera jednakże definicję kierującego pojazdem (art. 2 pkt 20). Na gruncie tej ustawy nie ma podstaw, aby utożsamiać kierowanie pojazdem z wykonywaniem przewozu, ponieważ ustawa odróżnia pojęcia kierującego pojazdem i wykonującego przejazd. Zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym wydaje się dla podmiotu wykonującego przejazd (art. 64d ust. 9). Natomiast kierujący pojazdem nienormatywnym jest obowiązany mieć przy sobie i okazać uprawnionym osobom odpowiednie zezwolenie, albo wypis zezwolenia w przypadku zezwolenia kategorii I (art. 64 ust. 4). Wynika z tego w sposób oczywisty, że osoba jedynie kierująca pojazdem nie musi ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na wykonanie przejazdu pojazdem nienormatywnym. W świetle tych przepisów nie jest wykluczona sytuacja, w której ta sama osoba wystąpi w roli wykonującego przejazd i kierującego pojazdem. Całkowicie bezzasadny jest jednakże zarzut, że w przypadku wykonywania przewozu samochodem należącym do przedsiębiorcy zajmującego się świadczeniem usług transportowych, wykonującym przewóz jest kierowca zatrudniony przez przedsiębiorę i to on, a nie przedsiębiorca, powinien posiadać wydane na niego zezwolenie na przejazd. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały oparte na tyle swoistej co bezzasadnej interpretacji pojęcia pojazdu nienormatywnego (art. 2 pkt 35a ustawy) oraz interpretacji określonej w art. 140aa ust. 1 przesłanki nałożenia kary pieniężnej (za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia). Autor skargi kasacyjnej twierdzi po pierwsze, że pojazdem nienormatywnym jest wyłącznie pojazd, którego naciski na osi, a więc naciski na więcej niż jedną oś, są większe od dopuszczalnych i po drugie, że karę pieniężną na podstawie art. 140aa ust. 1 ustawy można nałożyć wyłącznie za przejazd więcej niż jednym pojazdem nienormatywnym. Przywiązuje więc zasadniczą wagę do liczby mnogiej, jaką użyto w tych przepisach w odniesieniu do osi pojazdu i do pojazdów nienormatywnych. Należy przypomnieć, że w rozpatrywanej sprawie podstawą nałożenia kary był przejazd jednym pojazdem, tylko z naruszeniem dopuszczalnych nacisków na jedną oś. Warto też mieć na uwadze, że rzeczowniki odmieniają się nie tylko przez liczby lecz również przez przypadki. Naciski osi (dopełniacz :kogo ? czego ?) to zatem naciski, jakie na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Taką interpretację art. 2 pkt 35a ustawy potwierdza art. 2 pkt 57 ustawy. Potwierdza ją również treść art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a) i b). Z tych przepisów jednoznacznie wynika, że karę nakłada się za przekroczenie nacisku jednej osi czyli w myśl art. 2 pkt 57 ustawy za nienormatywną sumę nacisków jednej osi wywieranych na koła znajdujące się na tej osi. W taki sam sposób należy potraktować zarzut naruszenia art. 140aa ust. 1 ustawy oparty na stwierdzeniu, że ten przepis dopuszcza nałożenie kary pieniężnej jedynie w razie przejazdu więcej niż jednym pojazdem nienormatywnym. Taka wykładnia całkowicie wypacza sens regulacji prawnej mającej na celu ograniczanie do minimum przejazdów pojazdami, które ze względu na przekroczenia dopuszczalnych parametrów m.in. nacisku osi i masy całkowitej niszczą drogi. Nawet pomijając tę kwestię trzeba zauważyć, że stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej opiera się na bardzo wybiórczym potraktowaniu treści art. 140aa ust. 1 ustawy, który mówi o przejeździe "pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia". Zezwolenie (jedno) wydaje się na przejazd jednym pojazdem (art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 64d ust. 1 i ust. 9 pkt 4 ustawy). Stąd podlegający karze pieniężnej przejazd "bez zezwolenia" może oznaczać tylko przejazd jednym pojazdem. Inaczej przepis art. 140aa ust. 1 powinien stanowić o "przejeździe pojazdów nienormatywnych bez zezwoleń". Wydaje się, że użycie w tym przepisie liczby mnogiej : pojazdy nienormatywne, mogło służyć podkreśleniu, że pojazdy mogą być w różny sposób nienormatywne (nie ma więc jednego wzorca pojazdu nienormatywnego). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.