II OZ 1073/15

Dnia 10 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1014/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 3 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Rzeszowie odmówił [...] wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej PPWIS) w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Dębicy nakazał Spółce wycofać z obrotu suplement diety pn. "[...]", nr partii [...], data minimalnej trwałości 19/3/2016, a także suplement diety pn. "[...]", nr partii [...], data minimalnej trwałości 8/8/2015, zgromadzić wycofane wyroby w magazynie przedsiębiorstwa w [...] oraz przedłożyć dokumentację potwierdzającą wycofanie i zgromadzenie produktów. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że w produktach tych stwierdzono występowanie THC (tertahydrokannabinolu – organicznego związku chemicznego z grupy kannabinoidów, izomeru kannabidiolu i substancji psychotropowej wymienionej w załączniku nr 2 do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Substancja ta nie powinna zaś znajdować się w żywności, jak i w suplemencie diety, który jest środkiem spożywczym, ponieważ jest szkodliwa dla zdrowia. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki rozstrzygnięcia te zostały utrzymane w mocy decyzją PPWIS w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. W skardze skarżąca Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek wskazała, że wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci konieczności zniszczenia partii zakwestionowanych produktów lub upływu daty ich minimalnej trwałości. Żaden z potencjalnych dystrybutorów rzeczonych produktów nie będzie bowiem chciał nabyć takich, których termin minimalnej trwałości będzie krótki. Przetrzymanie produktów w magazynie Spółki może zatem skutkować realnym brakiem możliwości wprowadzenia ich do obrotu i konieczności utylizacji, także poniesieniem kosztów magazynowania bez możliwości ich rekompensaty w postaci sprzedaży magazynowanych przez długi czas produktów. Do dnia wniesienia skargi szkody wynoszą już 159 496,57 zł netto z tytułu wycofania produktów z obrotu oraz częściowe koszty transportu w wysokości 1899,92 zł. Koszty te w przyszłości mogą wzrosnąć. Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła możliwości zaistnienia po jej stronie zdarzeń określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej Ppsa), które utożsamia z niemożliwością zbycia wyprodukowanych i oferowanych w sprzedaży produktów. Kwestia zbycia określonej ilości produktu nie jest bowiem wartością gwarantowaną, lecz związaną z popytem, którego w żadnej mierze nie wykazano. Nie można zatem przyjąć założenia, że przed upływem minimalnego terminu przydatności Spółka zbyłaby wszystkie oferowane produkty, których dotyczą zaskarżone decyzje. Nie zrelatywizowano także wartości niesprzedanych produktów objętych nakazem wycofania z obrotu do ogółu osiąganych przez Spółkę dochodów, a jak wynika z ogólnie udostępnianych na stronie internetowej Spółki informacji oferuje ona w sprzedaży przeszło 100 innych produktów (zob. [...]). W ocenie sądu I instancji ochrona życia i zdrowia ludzi (potencjalnych konsumentów) winna mieć pierwszeństwo przed ewentualnymi skutkami ekonomicznymi wykonania decyzji, których odwrócenie będzie możliwe np. w trybie odszkodowawczym za działania władzy publicznej, także w stosunku do drugiego z produktów objętych nakazem, którego data minimalnej trwałości jeszcze nie upłynęła. Nie przewidując wyniku oceny legalności zaskarżonych decyzji w przedstawionych okolicznościach uznać jednak należało, że w dalszym ciągu aktualny pozostaje stan uzasadniający stosowanie środków zaradczych, o których mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 (tj. rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt), ponieważ Spółka nie kwestionuje, że w rzeczonych produktach wykryto niezgodności, o których mowa w tym przepisie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik skarżącej Spółki – r.pr. T. K., który zaskarżył je w całości i zarzucił mu naruszenie: 1. "art. 61 § 3 pkt 3" Ppsa poprzez oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak jej wstrzymania prowadzi do powstania nieodwracalnych skutków w postaci konieczności utylizacji partii produktu [...] (nr partii [...]), co wynika zarówno z argumentacji Spółki, jak i stanu faktycznego – konieczność zniszczenia partii innego produktu – suplementu diety [...], nr partii [...]; 2. art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r., nr 136, poz. 914 ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obecność THC w zakwestionowanych produktach jest podstawą do stwierdzenia zagrożenia zdrowia lub życia człowieka. Podczas, gdy nie ma wątpliwości, że dawka THC, która mogła się znajdować w zakwestionowanych produktach była dawką, niepowodującą powstania jakiekolwiek zagrożenia, przez co nie została spełniona definicja środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka. Skutkuje to koniecznością uznania, że interes społeczny związany z ochroną ww. dobra nie istnieje – zakwestionowane produkty były bowiem bezpieczne oraz nadawały się do spożycia. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej Spółki wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji PPWIS w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w niniejszej sprawie zagrożenie dla życia i zdrowia nie ma realnego charakteru ze względu na wcześniejszą sprzedaż ww. produktów i brak jakichkolwiek negatywnych następstw dla zdrowia i życia człowieka z tym związanych oraz opinie naukowe, ale nawet nie jest, wobec jednoznacznych danych naukowych, prawdopodobne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 61 § 3 Ppsa stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Przepis art. 61 § 3 Ppsa, zobowiązuje jednocześnie stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Wniosek skarżącej Spółki sprowadzał się do wskazania strat materialnych związanych z koniecznością zaprzestania sprzedaży określonych produktów. Wykonanie decyzji eliminującej z obrotu na terenie całego kraju produktów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia może przynosić zmiany w zakresie działalności danego podmiotu (wnioskodawcy), ale nie oznacza to, że w każdym przypadku zmiany takie uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania tzw. ochrony tymczasowej. Twierdzenia te powinny być - przynajmniej w pewnym zakresie - poparte dokumentami źródłowymi, które pozwalają na ich weryfikację. W ocenie NSA zarówno twierdzenia zawarte we wniosku jak i okoliczności przytoczone przez stronę w zażaleniu nie mogą stanowić przesłanki dla wstrzymania wykonania decyzji. Podkreślenia wymaga, że wysokość kosztów wycofania produktu z rynku, jaką wskazuje Spółka, nie została w żaden sposób wykazana, a koszty te są głównym argumentem wskazywanym przez Spółkę. Niemożliwą jest zatem ocena wpływu jaki mieć może konieczność wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację ekonomiczną [...]. Ponadto istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że decyzja dotyczy wycofania z rynku produktów zarejestrowanych jako suplementy diety, a zatem bez wątpienia wpływającym na zdrowie ewentualnych konsumentów. Nie przesądzając o zasadności nakazu wycofania produktu z rynku zauważyć trzeba, że zachodzi potencjalne niebezpieczeństwo narażenia zdrowia i życia osób spożywających produkt, co – w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego – powoduje konieczność wstrzymania jego dystrybucji do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i ograniczenia dostępności do produktu aż do chwili, gdy podjęte zostaną ostateczne rozstrzygnięcia co do jego rzeczywistego charakteru i działania. Zasadnie również sąd I instancji uznał, że kwestia zbycia określonej ilości produktu nie jest bowiem wartością gwarantowaną, lecz związaną z popytem, którego w żadnej mierze nie wykazano. W pkt 2. rozpoznawanego zażalenia organ kwestionując wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji odniósł się do okoliczności sprawy związanych z wydaniem decyzji. Wskazał, że "nie ma wątpliwości, że dawka THC, która mogła się znajdować w zakwestionowanych produktach była dawką, niepowodującą powstania jakiekolwiek zagrożenia, przez co nie została spełniona definicja środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka. Skutkuje to koniecznością uznania, że interes społeczny związany z ochroną ww. dobra nie istnieje – zakwestionowane produkty były bowiem bezpieczne oraz nadawały się do spożycia". W związku z taką treścią zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową niepozostającą w związku z kontrolą legalności decyzji. Ochrona tymczasowa służy zabezpieczeniu interesów strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Ocena, czy decyzja jest, czy nie jest legalna (zgodna z prawem) zostanie dopiero przeprowadzona przez sąd I instancji. Innymi słowy, naruszenie prawa przez skarżącą Spółkę (jeżeli faktycznie miało miejsce) nie wyłącza udzielenia jej ochrony tymczasowej, oczywiście pod warunkiem zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 Ppsa. Stąd też argumentacja zażalenia, odnosząca się do merytorycznej oceny decyzji objętej wnioskiem Spółki o wstrzymanie jej wykonania, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 Ppsa w zw. z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.