VII SA/Wa 2965/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi T C i M C na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T C i M C kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] , uchylającej decyzję ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...]pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...][...] na działce o nr ew. [...], ode. 110 km 1+795 do drogi wewnętrznej, działka o nr ew. [...], w [...] gmina [...] i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...][...] na działce o nr ew. [...], ode. 110 km 1+795 do drogi wewnętrznej, działka o nr ew. [...] , w [...] gmina [...] i odmawiającej Gminie [...] pozwolenia na budowę ww. inwestycji - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał na stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r., T C i M C wystąpiły z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...] Żądanie wznowienia postępowania oparły na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Wskazały, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] , znak: [...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił T C i Pani M C pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych na 2 stanowiska tankowania z czterokomorowym zbiornikiem na 60000 1 paliwa, stacji tankowania LPG oraz budynku obsługi stacji z częścią handlową i małą gastronomią wraz z infrastrukturą techniczną, budową zjazdu publicznego, przebudową sieci telekomunikacyjnej w [...] na działkach o nr ew. [...],[...],[...]. Natomiast inwestycja objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...], koliduje i uniemożliwia wnioskodawczyniom realizację ich inwestycji w zakresie zjazdu zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...]. Następnie, we wznowionym postępowaniu zapadła opisana na wstępie decyzja organu pierwszej instancji - Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], zostało wskazane, że rozstrzygniecie nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku [...] " s.c., T C, M C. Decyzja ta została skierowana do doręczenia pełnomocnikowi [...] s.c., T C, M C. W nawiązaniu do powyższych ustaleń organ drugiej instancji stwierdził, że "[...] s.c., T C, M C," nie ma podmiotowości prawnej, która umożliwiałaby występowanie w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Wojewoda [...] rozpatrywał i kierował swoje rozstrzygnięcia do podmiotu, który nie może być stroną postępowania, co skutkuje wadliwością decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i naruszeniem art. 29 k.p.a.. W niniejszej sprawie podmiotami, mogącymi występować w charakterze strony są T C i M C. Następnie organ drugiej instancji powołał przepis art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podkreślił, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Tymczasem, we wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r., wskazano, że T C i M C o podstawie do wznowienia dowiedziały się "w dniu [...].11.2013r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim Agenda Zamiejscowa w [...]". Na poparcie powyższego twierdzenia nie przedstawiono żadnych dowodów. Organ wojewódzki w postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] i w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...] ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "miesięczny termin na złożenie podanie o wznowienie postępowania został zachowany przez wnioskodawców, którzy o podstawie do wznowienia dowiedzieli się [...] listopada 2013 r., a wniosek (...) wpłynął do tutejszego organu [...] grudnia2013 r. Taki stan rozpoznania sprawy świadczy o niedokładnej i pobieżnej analizie podstawowej kwestii, która warunkuje wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Doszło do naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis może mieć zastosowanie, gdy spełnione są jego przesłanki. Jednakże organ wojewódzki nie wykazał, że wskazywana przez wnioskodawców okoliczność faktyczna jest "istotna" dla sprawy. tj. czy inwestycja objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...], rzeczywiście uniemożliwia wykonanie inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], znak: [...].Tym samym organ wojewódzki i tu naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a ponadto art. 6 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zachodzi konieczność wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przeprowadzenie postępowania wyłącznie przez organ II-ej instancji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniosły T C oraz M C., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarżące wskazały, że doszło do naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 29 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że T C oraz M C działały jako spółka cywilna, w sytuacji gdzie wniosek o wznowienie był podpisany przez T C oraz M C , naruszenie art. 148 § 1 k.p.a., poprzez nieudowodnienie przez stronę faktu kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, gdzie o podstawie wznowienia tj. decyzji [...] z dnia [...] listopada 2012r. dowiedziały się od pracownika organu - a więc organu w dniu [...] listopada 2013r., naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na przyjęciu iż wnioskodawcy nie wskazali, że okoliczność w postaci wydania decyzji nr [...] jest istotna w sytuacji gdzie koliduje z wcześniej wydanymi decyzjami w stosunku do nich . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa – art. 138 § 2 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego zgodnie z art. 15 k.p.a. jest rozpoznanie jej w całokształcie w trybie dwuinstancyjnym, Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W myśl art. 138 § 2. k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Należy podkreślić, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w tym na podstawie art. 136 k.p.a. Nie ma wątpliwości , że spółki prawa cywilnego nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w przepisie art. 29 k.p.a. Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, a zatem nie może być co do zasady podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Nałożenie na spółkę cywilną uprawnień lub obowiązków może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Sąd stwierdza, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie jest prawidłowa teza o tym, że decyzja organu pierwszej instancji była kierowana do spółki cywilnej. Tak określony podmiot nie był adresatem zawartego w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Także, postępowanie wznowieniowe zainicjował wniosek osób fizycznych wskazujących tylko, że działają w ramach spółki cywilnej . Również te osoby fizyczne udzieliły pełnomocnictwa do ich reprezentowania w postępowaniu administracyjnym, ustanowionemu pełnomocnikowi decyzja organu pierwszej instancji została doręczona . Użyte przez organ pierwszej instancji określenia nie uniemożliwiają ich właściwego odczytania. W tym kontekście rolą organu drugiej instancji było zbadanie w ramach postępowania odwoławczego, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osób, podkreślmy osób fizycznych, które maja ku temu przymiot strony. Jak stanowi przepis art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym obok oceny, czy wniosek pochodzi od strony postępowania konieczne jest ustalenie, czy ta dochowała ww. terminu do złożenia podania. Mimo że z regulacji zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji w dopuszczalny w postępowaniu wznowieniowym sposób przyjął w oparciu o oświadczenia osób wnoszących o wznowienie postępowania, że dochowały one terminu do wniesienia wniosku o którym mowa w art.148§1 k.p.a. Jeżeli organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym uznał za konieczne szczegółowe zweryfikowanie tego ustalenia miał ku temu środki dowodowe, żeby tę okoliczność wyjaśnić. Miarodajny dla rozpoczęcia miesięcznego biegu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim - o czynność jej doręczenia. Należy podkreślić, że organ administracji publicznej dochodząc jednak do odmiennego przekonania odnośnie deklarowanego terminu, w którym strona dowiedziała się o decyzji powinien również dowieść, dlaczego twierdzenia wnioskodawcy są w tym zakresie niezasadne i od jakiej daty podmiot ten wiedział o okoliczności prawnej stanowiącej podstawę wznowienia. Dodatkowo wskazać należy, że w sytuacji, w której doszło już do wznowienia postępowania, ustalenie braku zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania musi skutkować umorzeniem wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego. Formułowany w zaskarżonej decyzji zarzut braku rozważenia, przez organ pierwszej instancji, na czym polegałoby kolidowania obu przedmiotowych w sprawie zjazdów, wiąże się z koniecznością prawidłowej oceny, czy zaistniała przesłanka wznowieniowa wskazana w podaniu o wznowienie, ale łączy się również z kwestią interesu prawnego wnioskujących o wznowienie postępowania. Zbadanie ww. przesłanek , weryfikacja stanowiska organu pierwszej instancji może jednak nastąpić w postępowaniu przed organem drugiej instancji i nie doprowadzi to. w okolicznościach niniejszej sprawy. do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)