I SAB/Wa 442/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi A. P., A. P. i J. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] oraz ulicy [...], ozn. hip. nr [...], działki nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących A. P., A. P. i J. P. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 marca 2011 r. A. P., A. P. i J. P. wystąpili do Prezydenta [...] o rozpatrzenie wniosku F. P., złożonego do Zarządu Miejskiego [...] w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a dotyczącego przyznania własności czasowej do terenu dawnej nieruchomości [...] oznaczonej hip. "[...]". Pismem z dnia 2 września 2011 r. wnioskodawcy złożyli do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta [...] ww. sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. wnioskodawcy zmodyfikowali swój wniosek z dnia 29 marca 2011 r. w ten sposób, że jednocześnie z dotychczasowymi żądaniami, w przypadku odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] ozn. hip. "[...]", wnieśli dodatkowo na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Następnie, wnioskodawcy (pismem z dnia 9 września 2013 r.) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta [...], skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W dniu [...] października 2013 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku F. P. z dnia [...] lipca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] ozn. jako "[...]" – odmówił A. P., A. P. i J. P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...] pochodzącego z nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oraz ul. [...] oznaczonej jako "[...]", działki [...]. Pismem z dnia 26 maja 2014 r. wnioskodawcy wystąpili do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta [...] w terminie sprawy z ich wniosku, złożonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości o przyznanie odszkodowania za dawną nieruchomość oznaczoną hip. "[...]". Pismem z dnia 10 listopada 2014 r. organ I instancji wskazał stronom postępowania, że przewidywany termin jego zakończenia to 28 lutego 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał wniesione w ww. sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia przedmiotowego postanowienia. Postanowienie do zostało doręczone organowi I instancji w dniu 26 listopada 2014 r. Pismem z dnia 30 marca 2015 r. A. P., A. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami o odszkodowanie za dawną nieruchomość hip. "[...]". Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w ww. sprawie a także brak wskazania konkretnych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Skarżący wnieśli o wyznaczenie Prezydentowi [...] niezwłocznego terminu do wydania decyzji kończącej postępowanie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie Prezydent [...] nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto, organ wyjaśnił, że pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. poinformował strony postępowania o aktualnym stanie sprawy, tj. że podjął szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej w sprawie i że trwa analiza zebranej dokumentacji, a rozpatrzenie w terminie wniosku w sprawie o odszkodowanie za dawną nieruchomość oznaczoną hip. "[...]" nie było możliwe z uwagi na bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań. Prezydent [...] wskazał także, że strony zostały poinformowane o przewidywanym terminie wydania decyzji, który pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. został ustalony przez organ na dzień 30 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei z przepisu określonego w art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], a tym samym uzasadniające zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Bezspornym jest, że Prezydent [...] nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku A. P., A. P. i J. P. z dnia 13 czerwca 2013 r. o odszkodowanie za nieruchomość [...] ozn. hip. "[...]", złożonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2013 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Należy jednakże zwrócić uwagę, iż w momencie doręczenia ww. wniosku organowi, przed Prezydentem [...] toczyło się jeszcze postępowanie z wniosku F. P. z dnia [...] lipca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] ozn. jako "[...]". Mając dodatkowo na uwadze charakter żądania wnioskodawców, zawartego w ich piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r., z którego wynika, że wnioskodawcy wnoszą o przyznanie odszkodowania w przypadku odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania – stwierdzić należy, iż wniosek A. P., A. P. i J. P. złożony w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł zostać rozpoznany do czasu rozpatrzenia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do opisanej wyżej nieruchomości. Postępowanie z wniosku F. P. z dnia [...] lipca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] ozn. jako "[...]" zakończyło się przed organem I instancji w dniu [...] października 2013 r., kiedy to Prezydent [...] wydał decyzję nr [...]. Zatem, można uznać, że w niniejszej sprawie mieliśmy chwilowo do czynienia ze wstrzymaniem biegu terminu na załatwienie sprawy (toczyło się bowiem postępowanie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, które uniemożliwiało podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie). Jednakże to, jak długo termin na załatwienie sprawy miał być wstrzymany, zależało tylko i wyłącznie od Prezydenta [...], który prowadził oba postępowania (tj. z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i z wniosku o odszkodowanie). Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że nawet kiedy organ wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzję w sprawie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, to po jej wydaniu – do momentu wydania przez sąd wyroku w niniejszej sprawie, nie zakończył postępowania w sprawie o odszkodowanie poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie zatem zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy jest uzasadniony. Podkreślenia ponadto wymaga, iż została w sprawie spełniona inna przesłanka konieczna dla merytorycznego rozstrzygnięcia przez Sąd niniejszej sprawy, gdyż skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w art. 37 § 1 kpa. Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], pismem z dnia z dnia 26 maja 2014 r., wystąpili do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta [...] w terminie sprawy z ich wniosku, złożonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o przyznanie odszkodowania za dawną nieruchomość oznaczoną hip. "[...]". Ponieważ Sąd jest również zobligowany do oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., dokonując pod tym kątem oceny sprawy, Sąd stwierdził, iż zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ pierwszą czynność w sprawie (tj. wystąpienie pismem z dnia 10 listopada 2014 r. do Archiwum [...] o dokumenty) podjął po 15 miesiącach od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie (wniosek wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2013 r.). Na uwagę jednocześnie zasługuje, iż ww. czynność organu została podjęta dopiero po złożeniu przez strony postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i w dniu, w którym organ udzielał odpowiedzi Wojewodzie [...] na jego pismo związane ze sprawą z zażalenia stron na niezałatwienie sprawy w terminie. Z powyższego wynika, iż organ nie podejmował żadnych działań w sprawie i dopiero zażalenie stron na niezałatwienie sprawy w terminie przyczyniło się do tego, że Prezydent [...] podjął pierwsze kroki w sprawie. Na uwagę zasługuje, iż nawet jeśli w początkowej fazie postępowania organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, to powinien był zawiesić przedmiotowe postępowanie do czasu wydania rozstrzygnięcia w ww. sprawie lub co najmniej poinformować strony o przyczynie zwłoki, jednakże powyższego nie uczynił. Unikanie podejmowanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ostatecznie przejawiło się w tym, że Prezydent [...] nie podjął żadnych działań w niniejszej sprawie bezpośrednio po wydaniu w dniu [...] października 2013 r. decyzji nr [...], a niezastosowanie się do rozstrzygnięć Wojewody [...] o wyznaczeniu organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie uznać należy za lekceważenie przez organ praw stron domagających się czynności organu. Podkreślić zaś należy, iż obowiązek stania na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów sprzed wielu lat. Jednocześnie brak możliwości zakończenia postępowania – pomimo starań organu, które winny znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy – powinien zostać zakomunikowany stronie, niezwłocznie kiedy wiadomym stało się, że organ nie rozpatrzy sprawy w ustawowym terminie. Natomiast Prezydent [...] o niemożności zakończenia postepowania w terminie zawiadomił wnioskodawców dopiero pismem z dnia 10 listopada 2014 r., czyli po 15 miesiącach od złożenia wniosku o odszkodowanie. Wobec powyższego, w zaistniałych okolicznościach sprawy – w ocenie Sądu – postepowanie Prezydenta [...] prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.