VIII SA/Wa 161/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. [...] – Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w J. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania świadectw dopuszczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Kierownika Jednostki Certyfikującej Centrum Naukowo – Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. [...] – Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w J. z dnia [...] listopada 2014 r. o numerach [...], [...], [...], [...], [...]; 2) zasądza od Dyrektora Centrum Naukowo – Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. [...] – Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w J. na rzecz skarżącej Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] na decyzję Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego – Państwowy Instytut Badawczy z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania świadectwa dopuszczenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2008 r. do Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego – Państwowy Instytut Badawczy (zwany dalej: "CNBOP-PIB", "organ") wpłynął wniosek [...] (zwany dalej: "skarżący", "strona") dotyczący przeprowadzenia procesów dopuszczenia dla następujących produktów: 1) zasysacz liniowy Z-2 typ Z225; 2) zasysacz liniowy Z-4 typ Z450; 3) prądownica pianowa PP2 typ HV225; 4) prądownica pianowa PP4 typ HV450, natomiast w dniu [...] stycznia 2013 r. tożsamy wniosek wpłynął dla produktu 5) prądownica wodna PWT-52/1,25-2,5-3,75-5 typ ATTACK 500. Do wniosków załączono dokumentację wyrobów. Wnioski te zostały zarejestrowane odpowiednio pod numerami: prądownica pianowa PP - 2 typ HV225 - nr 0558/2008; prądownica pianowa PP - 4 typ HV450 - nr 0559/2008, zasysacz liniowy Z-2 typ Z225 - nr 0556/2009; zasysacz liniowy Z-4 typ Z450 - nr 0557/2009, prądownica wodna PWT 52/1,25-2,5-3,75-5 typ Attack 500 - nr 2186/2013. W toku procesu dopuszczenia wyrób został przebadany w laboratorium CNBOP-PIB, a wyniki badań ujęto w sprawozdaniach z badań. W dalszej części procesu organ poinformował stronę o konieczności wykonania oceny Warunków Techniczno - Organizacyjnych (zwana dalej: "WTO"), o której mowa w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie oceny WTO w miejscu produkcji wyrobu. W okresie od 2008 r. do dnia [...] listopada 2014 r. CNBOP-PIB prowadził ze skarżącym obszerną korespondencję w przedmiocie wyjaśnienia zasadności wykonania oceny WTO (pisma organu: znak [...] z dnia [...] września 2009 r.; znak [...] z dnia [...] listopada 2009 r.; znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r.; znak [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.; znak [...] z [...] października 2013 r.; znak [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.; znak [...] z dnia [...] marca 2014 r.; znak [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.; znak [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.; znak [...] z [...] lipca 2014 r.). W korespondencji tej skarżący był wielokrotnie informowany przez CNBOP-PIB o konieczności przeprowadzenia oceny WTO, której poddają się wszyscy polscy i zagraniczni klienci. W odniesieniu do powyższej kwestii skarżący uznając, że charakter wyrobu, jego pochodzenie i obowiązujące przepisy prawa nie uzasadniają żądania przeprowadzenia oceny WTO wniósł o zakończenie procesu dopuszczenia na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach procesu. Żądał potwierdzenia przez CNBOP-PIB spełnienia (bez oceny WTO) wymagań techniczno-użytkowych wymaganych w przepisach krajowych. W konsekwencji w wyniku rozpoznania ww. wniosków Kierownik CNBOP-PIB (zwany dalej: "Kierownik CNBOP-PIB") decyzjami z dnia [...] listopada 2014 r. nr: [...] (dla wyrobu zasysacz liniowy Z-2 typ Z225), [...] (dla wyrobu zasysacz liniowy Z-4 typ Z450), [...] (dla wyrobu prądownica wodna PWT-52/1,25-2,5-3,75-5 typ ATTACK 500), [...] (dla wyrobu prądownica pianowa PP2 typ HV225), [...] (dla wyrobu prądownica pianowa PP4 typ HV450), nie wskazując podstawy prawnej rozstrzygnięcia, orzekł o odmowie wydania świadectw dopuszczenia. Uzasadniając podał, iż strona nie przedstawiła do procesu dopuszczenia dokumentacji umożliwiającej organowi weryfikację oceny warunków produkcji wyrobu spełniającego wymagania mających zastosowanie technicznych dokumentów odniesienia, która stanowiła podstawę zgodnego z prawem wyprodukowania wyrobu w jednym z państw wymienionych w art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 618 ze zm., zwana dalej: "u.o.p.") lub dopuszczenia do obrotu w innym państwie członkowskim UE albo w Republice Turcji. Tym samym CNBOP-PIB nie uzyskało potwierdzenia, że zapewniona jest stabilność i powtarzalność produkcji wyrobów posiadających właściwości nie niższe niż określone w mających zastosowanie wymaganiach Polskich Normach lub wymaganiach techniczno-użytkowych. Podniósł także, iż pismem z dnia [...] października 2014 r., strona wniosła o zakończenie procesu dopuszczenia decyzją, co przy braku zgody na przeprowadzenie przez CNBOP-PIB oceny WTO (Warunków Techniczno-Organizacyjnych) produkcji ww. wyrobów, skutkowało odmową dopuszczenia przedmiotowych wyrobów do użytkowania. W odwołaniu złożonym na powołane decyzje skarżący wniósł o uchylenie podjętych decyzji w całości i wydanie świadectw dopuszczenia zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. Wydanym decyzjom zarzucił naruszenie: 1) art. 7 ust. 6 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że dopuszczenie do użytkowania wyrobów wyprodukowanych i dopuszczonych do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej wydaje się po przeprowadzeniu oceny WTO producenta wyrobu; 2) § 18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (Dz. U. z 2007 r. Nr 143, poz. 1002, zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że dopuszczenie do użytkowania wyrobów wyprodukowanych i dopuszczonych do obrotu w Innym państwie członkowskim Unii Europejskiej wydaje się po przeprowadzeniu oceny WTO producenta wyrobu; 3) art. 28 sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotą Europejską (Dz.U. z 2009 r. Nr 203 poz. 1569, zwany dalej: "traktat ustanawiający Wspólnotą Europejską"), poprzez uznanie, że wyroby wyprodukowane i dopuszczone do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej powinny podlegać ponownej kontroli w krajowym procesie dopuszczenia, a co za tym idzie uzasadnione jest dokonywanie w stosunku do nich oceny WTO producenta wyrobu; 4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k,p.a."), poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku o wydanie dopuszczenia zgodnie z zasadą prawny obiektywnej, co skutkowało dokonaniem wadliwej oceny okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania świadectwa dopuszczenia; 5) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji oraz jej uzasadnienia faktycznego i prawnego. Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor CNBOP-PIB (zwany dalej: "Dyrektor CNBOP-PIB") nie wskazując podstawy prawnej rozstrzygnięcia, orzekł o utrzymaniu w mocy pięciu ww. decyzji Kierownika CNBOP-PIB o odmowie wydania świadectw dopuszczenia. Jako jedyne uzasadnienie powyższego Dyrektor CNBOP-PIP wskazał, iż czyni to mając na uwadze opinię Komitetu Odwoławczego. W dniu [...] grudnia 2014 r. Komitet Odwoławczy przy CNBOP-PIB zarekomendował Dyrektorowi CNBOP-PIB utrzymanie decyzji Kierownika CNBOP-PIB o odmowie wydania dopuszczenia. Opiniujący w uzasadnieniu podkreślił brak przedstawienia przez wnioskodawcę do procesu dopuszczenia dokumentacji umożliwiającej CNBOP-PIB weryfikację oceny warunków techniczno–organizacyjnych producenta wyrobu, zaznaczając iż proces dopuszczenia wyrobów obejmuje mi. czynności polegające na ocenie warunków techniczo–organizacyjnych producenta. Dalej opiniujący wyjaśnił, że CNBOP-PIB jako jednostka dopuszczająca upoważniona jest do wydawania, zmiany, kontroli i cofania dopuszczenia. W skargach złożonych na powołane wyżej rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, nadto o wydanie świadectwa dopuszczenia na wnioskowane wyroby oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika CNBOP - PIB w sytuacji, gdy postępowanie przeprowadzono wadliwie, a rozstrzygnięcie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego; 2) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Kierownika CNBOP - PIB, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3) art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, przez co uniemożliwiono mu zapoznanie się z opinią Komitetu Odwoławczego i wypowiedzenie się co do jego ustaleń, czym naruszono prawo strony do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego; 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy dopuszczenie do użytkowania wyrobów wyprodukowanych i dopuszczonych do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej wydaje się po przeprowadzeniu oceny WTO producenta wyrobu oraz sporządzenia decyzji z naruszeniem wymogów zawartych w art. 107 § 1 k.p.a. i zaniechanie sporządzenia uzasadnienia decyzji, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 5) art. 77 § 4 i art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z opinii Komitetu Odwoławczego, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się do jej treści; 6) art. 7 ust. 6 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że dopuszczenie do użytkowania wyrobów wyprodukowanych i dopuszczonych do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej wydaje się po przeprowadzeniu oceny WTO producenta wyrobu; 7) § 18 rozporządzenia w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że dopuszczenie do użytkowania wyrobów wyprodukowanych i dopuszczonych do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej wydaje się po przeprowadzeniu oceny WTO producenta wyrobu; 8) art. 28 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez uznanie, że wyroby wyprodukowane i dopuszczone do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej powinny podlegać ponownej kontroli w krajowym procesie dopuszczenia, a co za tym idzie uzasadnione jest dokonywanie w stosunku do nich oceny WTO producenta wyrobu. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz szczegółowo rozwijając zarzuty skargi wskazał, iż przedmiotowe postępowanie jako postępowanie administracyjne winno zakończyć się wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 107 §1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreślił, że CNBOP – PIB nie jest organem administracji państwowej, którego obowiązkiem jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zarówno w zakresie zasad postępowania, jak i procesu wydawania decyzji. Jednocześnie CNBOP – PIB przedstawił procedurę decyzyjną i odwoławczą obowiązującą w jednostce certyfikującej. Na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), postanowił o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skargi ww. odpowiednio o sygn. VIII SA/Wa 161/15, VIII SA/Wa 162/15, VIII SA/Wa 163/15 VIII SA/Wa 164/15 i VIII SA/Wa 165/15, i prowadzeniu sprawy pod sygn. akt VIII SA/Wa 161/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji, chociaż brak wskazania powyższego w podjętych przez organ decyzjach, był art. 7 u.o.p. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu wyroby służące zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzane do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywane przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyroby stanowiące podręczny sprzęt gaśniczy, mogą być stosowane wyłącznie po uprzednim uzyskaniu dopuszczenia do użytkowania. Dopuszczenia do użytkowania wyrobów, o których mowa w ust. 1, zwane dalej "dopuszczeniami", w formie świadectwa dopuszczenia, wydają jednostki badawczo-rozwojowe Państwowej Straży Pożarnej, wskazane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (ust. 2). Dopuszczenia są wydawane na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat (ust. 3). Dopuszczenie może być wydane na podstawie: 1) pozytywnej oceny właściwości użytkowych należycie zidentyfikowanego wyrobu, potwierdzonych, w zależności od potrzeb: badaniami, opiniami ekspertów lub innymi dokumentami, jeżeli wynika to z warunków stosowania wyrobu; 2) pozytywnej oceny warunków techniczno-organizacyjnych producenta wyrobu (ust. 4). Oceny, o której mowa w ust. 4 pkt 1, dokonuje się w oparciu o Polskie Normy, a w przypadku ich braku - wymagania techniczno-użytkowe określone w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 14. Oceny, o której mowa w ust. 4 pkt 2, dokonuje się w oparciu o normy dotyczące systemów zarządzania jakością (ust. 5). W przypadku, gdy wyrób został: 1) zgodnie z prawem wyprodukowany lub dopuszczony do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej albo w Republice Turcji, 2) zgodnie z prawem wyprodukowany w innym państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) będącym stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym - dopuszczenie wydaje się po ustaleniu, że poziom bezpieczeństwa wyrobu nie jest niższy od określonego w Polskich Normach lub wymaganiach techniczno-użytkowych (ust. 6). Dopuszczony wyrób podlega oznakowaniu przez producenta znakiem jednostki badawczo-rozwojowej Państwowej Straży Pożarnej, która wydała dopuszczenie (ust. 7). Na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 13 u.o.p. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 20 czerwca 2007 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych czynności wykonywanych podczas procesu dopuszczenia, zmiany i kontroli dopuszczenia wyrobów, opłat pobieranych przez jednostkę uprawnioną oraz sposobu ustalania wysokości opłat za te czynności (Dz. U. z 2007 r. Nr 143, poz. 1001, zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych czynności wykonywanych podczas procesu dopuszczenia, zmiany i kontroli dopuszczenia wyrobów, opłat pobieranych przez jednostkę uprawnioną oraz sposobu ustalania wysokości opłat za te czynności"). Zgodnie z przepisem § 1 tego aktu, rozporządzenie określa szczegółowe czynności wykonywane w kolejnych etapach procesu dopuszczenia, zmiany i kontroli dopuszczenia, podmiot uprawniony do pobierania opłat, a także sposób ustalania ich wysokości. Proces dopuszczenia wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywanych przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyrobów stanowiących podręczny sprzęt gaśniczy, zwanych dalej "wyrobami", obejmuje następujące czynności: 1) wstępną formalną ocenę wniosku o wydanie dopuszczenia, dokonanie identyfikacji producenta wyrobu oraz rejestrację wniosku; 2) pobranie i przeprowadzenie badań próbki wyrobu przez jednostkę dopuszczającą; 3) analizę wyników badań dostarczonych przez wnioskodawcę; 4) ocenę warunków techniczno-organizacyjnych producenta; 5) analizę dokumentacji wyrobu; 6) wydanie dopuszczenia (§ 3 ust. 1). Kontrola dopuszczenia jest oceną zgodności wyrobu z wymaganiami technicznych dokumentów odniesienia i obejmuje następujące czynności: 1) pobranie próbki wyrobu do badań; 2) badanie próbki wyrobu; 3) ocenę zgodności wyrobu z wymaganiami technicznych dokumentów odniesienia na podstawie przeprowadzonych badań; 4) sporządzenie protokołu z przeprowadzonej kontroli (§ 3 ust. 3). Natomiast na postawie delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 14 u.o.p. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 20 czerwca 2007 r. powoływane wyżej rozporządzenie w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (publ.: jw.). Wedle regulacji tego aktu zawartej w rozdziale 2 – Tryb wydawania, zmiany i cofania dopuszczenia wniosek o wydanie dopuszczenia, zwany dalej "wnioskiem", składany w jednostce badawczo-rozwojowej Państwowej Straży Pożarnej wskazanej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...), zwanej dalej "jednostką dopuszczającą", zawiera: 1) określenie wyrobu; 2) przeznaczenie wyrobu; 3) oznaczenie podmiotu ubiegającego się o wydanie dopuszczenia i jego siedziby oraz wskazanie pełnomocników, jeżeli zostali ustanowieni; 4) określenie producenta wyrobu, jego siedziby i miejsca produkowania wyrobu (§ 4 ust. 1). Do wniosku należy dołączyć następujące dokumenty sporządzone w języku polskim: 1) dokumenty umożliwiające dokładną identyfikację wyrobu; 2) opis techniczny wyrobu; 3) instrukcję obsługi wyrobu; 4) informacje o warunkach gwarancji i serwisu wyrobu; 5) warunki techniczne zastosowania wyrobu; 6) dane dotyczące właściwości techniczno-użytkowych wyrobu i jego wpływu na środowisko; 7) deklaracje zgodności z wymaganiami zasadniczymi dla wyrobów objętych dyrektywami Unii Europejskiej oraz certyfikaty, atesty, świadectwa, jeśli są wymagane (§ 4 ust. 2). Jednostka dopuszczająca, wydając dopuszczenie, uznaje wyniki badań uzyskane w: 1) laboratoriach akredytowanych zgodnie z przepisami o systemie oceny zgodności; 2) laboratoriach zagranicznych, jeżeli wynika to z umów międzynarodowych; 3) laboratoriach notyfikowanych (§ 5 ust 1). W przypadku braku możliwości wykonania badań w laboratoriach wymienionych w ust. 1 jednostka dopuszczająca uznaje na wniosek producenta lub jego upoważnionego przedstawiciela, ubiegającego się o wydanie lub zmianę dopuszczenia, wyniki badań innych laboratoriów niż wymienione w ust. 1, jeśli są one wykonane metodami akceptowanymi przez tę jednostkę (§ 5 ust. 2). Świadectwo dopuszczenia powinno zawierać w szczególności: 1) nazwę i adres jednostki dopuszczającej; 2) numer świadectwa dopuszczenia; 3) nazwę i adres wnioskodawcy; 4) nazwę i adres zakładu produkującego wyrób; 5) dane identyfikujące wyrób; 6) stwierdzenie spełnienia wymagań określonych w Polskich Normach oraz wymagań techniczno-użytkowych; 7) identyfikację dokumentów potwierdzających właściwości techniczno-użytkowe wyrobu; 8) podstawę prawną wydania dopuszczenia; 9) okres ważności świadectwa dopuszczenia; 10) datę i miejsce wydania; 11) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania dopuszczenia (§ 6). Dopuszczenie wydawane jest oddzielnie dla każdego typu wyrobu (§ 7 ust.1). Jednostka dopuszczająca może wydać dopuszczenie dla grupy odmian wyrobu, jeżeli wyniki badań próbek reprezentatywnych dla tej grupy spełniają wymagania określone w Polskich Normach oraz wymagania techniczno-użytkowe (§ 7 ust. 2). Jednostka dopuszczająca wydaje, zmienia lub odmawia wydania dopuszczenia lub jego zmiany w terminie 6 tygodni od dnia zakończenia czynności wykonywanych podczas procesu dopuszczenia i zmiany dopuszczenia wyrobu (§ 11). Dopuszczenie może być cofnięte: 1) w przypadku negatywnych wyników badań kontrolnych; 2) na wniosek posiadacza dopuszczenia (§ 12 ust. 1). Ponadto co istotne z regulacji § 18 ww. aktu, w przypadku objęcia wyrobów, o których mowa w załączniku do rozporządzenia, wyprodukowanych lub dopuszczonych do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej albo w Republice Turcji, jak również wyprodukowanych w innym państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) będącym stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, dopuszczenie wydaje się po ustaleniu przez jednostkę dopuszczającą, że wyrób zapewnia bezpieczeństwo publiczne lub ochronę zdrowia i życia oraz mienia na poziomie nie niższym, niż zostało to określone w załączniku do niniejszego rozporządzenia. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa pojawiają się wątpliwości dwojakiego rodzaju, które sporne są w niniejszym postępowaniu. Pierwsza kwestia dotyczy formy wydania "świadectwa dopuszczenia". Ustawa o ochronie przeciwpożarowej w art. 7 ust. 2 posługuje się sformułowaniem: "dopuszczenia do użytkowania wyrobów (...), zwane dalej "dopuszczeniami", w formie dopuszczenia, wydają jednostki badawczo-rozwojowe Państwowej Straży Pożarnej, (...). Brak w przepisie wskazania, czy powyższe przybiera formę decyzji administracyjnej, innego rozstrzygnięcia, czy też jest to czynność materialno-techniczna. Odpowiedź w tym zakresie nie wynika także z aktów wykonawczych do art. 7 u.o.p. Drugą kwestią sporną, wynikającą z braku regulacji formy rozstrzygnięcia, jest dopuszczalność rozpoznania sprawy w przedmiocie odmowy wydania świadectwa dopuszczenia przez sąd administracyjny. Odnosząc się do ww. wątpliwości na wstępie należy wskazać, iż w ocenie Sądu CNBOP-PIP nie jest klasycznym organem administracji publicznej o znaczeniu ustrojowym. Jest to jednostka badawczo-rozwojowa - państwowy instytut badawczy utworzony na podstawie zarządzenia Nr 81 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 sierpnia 1972 r. w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w Józefowie-Dębince i przekształcony w Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpożarowej zarządzeniem Nr 9 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 stycznia 1984 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w Józefowie-Dębince (Dz. ZiR KG PSP Nr 1-2, poz. 3). Jak wynika z aktualnego statutu organu nadanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2010 r. w sprawie nadania Centrum Naukowo-Badawczemu Ochrony przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego w Józefowie statusu państwowego instytutu badawczego (Dz. U. z 2010 r. Nr 181, poz. 1219, zwane dalej: "rozporządzeniem RM") - § 2 ust. 1 przedmiotem działania organu jest prowadzenie badań naukowych, prac rozwojowych i wdrożeniowych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ochrony ludności, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego, w tym o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa kraju, a także prowadzenie działalności normalizacyjnej, szkoleniowej i edukacyjnej, informacyjnej i usługowej. Zgodnie z § 2 ust. 2 tego aktu do zadań CNBOP-PIB, szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, należą: 1) wydawanie, zmiana, cofanie i kontrola dopuszczeń do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywanych przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyrobów stanowiących podręczny sprzęt gaśniczy, które mogą być stosowane wyłącznie po uprzednim uzyskaniu dopuszczenia do użytkowania zgodnie z art. 7 u.o.p.; 2) badanie i certyfikacja wyrobów i usług w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony ludności. W świetle powyższego, zdaniem Sądu organ ten występuje w roli organu administracji publicznej w sytuacji realizacji zadań określonych w § 2 ust. 2 rozporządzenia RM. Kodeks postepowania administracyjnego normuje postępowanie w oparciu art. 1 pkt 2 przed innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Inne organy państwowe, o których mowa ww. przepisie art. 1 pkt 2 k.p.a., w odróżnieniu od organów administracji publicznej, nie są powołane do bezpośredniego wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Przykładowo takimi organami są: Sejm, Senat, Prezydent RP, trybunały, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Zwrócić uwagę należy, że niektóre organy administracji publicznej mogą powierzać wykonywanie swoich władczych kompetencji (w tym także decyzji administracyjnych) organom innych jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że organ danej jednostki organizacyjnej (np. przedsiębiorstwa, zakładu pracy czy tez organizacji samorządowej) w zakresie spraw jemu zleconych powinien być traktowany tak jak organ administracji publicznej. Również na marginesie powyższych wywodów wskazać należy, że w pewnych sytuacjach funkcje organów administracji publicznej pełnią fundacje czy spółki prawa handlowego. W art. 7 u.o.p., ustawodawca nie określił wprost władczej czynności organu jako decyzji administracyjnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może określić w inny sposób, np. za pomocą zwrotów "wydawanie", "zmiana", "cofanie" "kontrola". W omawianym przepisie użyto właśnie takich zwrotów, co pozwala na przyjęcie, iż czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami można przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych. W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej. Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania - Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Zdaniem Sądu taką normą prawa materialnego określającą treść działania organu jest w niniejszej sprawie art. 7 u.o.p. Odnosząc się do kwestii formy wydania "świadectwa dopuszczenia" Sąd stwierdza, że wobec braku regulacji w tym przedmiocie przyjąć należy, iż jest to rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej i w tym zakresie ma formę decyzji. Tak też rozstrzygnięcie to określił organ wydając w dniu 3 listopada 2014 r. decyzję o odmowie wydania świadectwa dopuszczenia. W ustawowej definicji sprawy administracyjnej ustawodawca posłużył się także pojęciem sprawy indywidualnej. Analizując zakres przedmiotowy obowiązywania k.p.a., należy stwierdzić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana decyzją administracyjną. Należy też zauważyć, że ze sprawą indywidualną wiąże się pojęcie interesu prawnego, którym powinna legitymować się strona postępowania administracyjnego. Interes ten powinien być oparty o normy prawa administracyjnego. Zgodzić się należy w pełni z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 495/09, iż "zasada domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem.(...) Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogły być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63). W kontekście powyższych wywodów dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że CNBOP-PIB jest podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych. Świadczy o tym § 2 ust. 2 rozporządzenia RM, zgodnie z którym do zadań CNBOP-PIB, szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, należą: wydawanie, zmiana, cofanie i kontrola dopuszczeń do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywanych przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyrobów stanowiących podręczny sprzęt gaśniczy (...). Tym samym podzielić należy zarzuty skargi odnoszące się do faktu, że podmiot jakim jest CNBOP-PIB, zobowiązany jest do stosowania przepisów k.p.a. Zatem w przedmiotowej sprawie był on uprawniony do "załatwienia sprawy indywidualnej" skarżącego i wydania decyzji w trybie art. 107 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie wydana decyzja przez Dyrektora CNBOP-PIB jest oczywiście wadliwa, bowiem po pierwsze nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również nie zawiera uzasadnienia. Zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia dokonanie jej kontroli i kontroli decyzji ją poprzedzających. Wobec tego zarówno kontrolowana decyzja jak i decyzje ją poprzedzające wydane przez Kierownika Jednostki Certyfikującej podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tej sytuacji przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia (....), poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że dopuszczenie do użytkowania wyrobów wyprodukowanych i dopuszczonych do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej wydaje się po przeprowadzeniu oceny warunków techniczno-organizacyjnych producenta wyrobu (WTO). Zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., 107 § 1 i § 3 k.p.a. jest uzasadniony. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw prawnych do wydawania decyzji przez Kierownika Jednostki Certyfikującej, bowiem przesłana do Sądu procedura dotycząca rozpatrywania skarg i wniosków jest aktem wewnętrznym i nie wskazano umocowania prawnego do wydania takiej procedury. W świetle art. 24 pkt 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytucjach badawczych (Dz. U. z 2010 r. Nr 96 poz. 618) dyrektor (Instytutu) podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących instytutu, z wyjątkiem spraw należących do zakresu działania rady naukowej. Organami instytutu są: dyrektor i rada naukowa. Sąd nie neguje faktu ewentualnego upoważnia dla Kierownika Jednostki Certyfikującej, przy czym wydaje się, że kluczowe znaczenie ma kto jest właściwy do wydania decyzji jako organ pierwszej instancji. Zarówno przepisy u.o.p. jak i powołane rozporządzenia nie zawierają materii w tym przedmiocie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor CNBOP-PIB uwzględni powyższe rozważania i uwagi Sądu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji w pkt 1) wyroku, zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.