I OSK 3302/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1430/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1430/15, po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia - 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 3. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym aktem Minister Infrastruktury i Rozwoju, utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] marca 2014 r., którym odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] listopada 1972 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi P., gromada B., powiat K. działka ew. nr [...]. Referując dotychczasowy przebieg sprawy Minister wskazał że: wniosek z 15 kwietnia 2008 r. spadkobierców uprzedniego właściciela wywłaszczonej działki o stwierdzenie nieważności decyzji z 1972 roku, postanowieniem z [...] maja 2008 r., Wojewoda [...] przekazał do rozpatrzenia według właściwości Ministrowi Infrastruktury, decyzją z [...] lipca 2010 r., Minister infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, * w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2011 r., Minister Infrastruktury uchylił swoją decyzję z [...] lipca 2010 r. i umorzył postępowanie w sprawie przed Ministrem Infrastruktury, * pismem z 12 stycznia 2012 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazał wniosek z 15 kwietnia 2008 r. Wojewodzie [...] do rozpatrzenia - według właściwości, * decyzją z [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1972 roku, * w następstwie rozpoznania odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2013 r. uchylił orzeczenie Wojewody Sygn. akt I OSK 3302/15 [...] z [...] lutego 2012 r. i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim. Decyzją, od której wniesiono obecnie odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1972 r. Zaskarżonym aktem organ utrzymał w mocy swoje uprzednie orzeczenie wywodząc, że decyzja z 1972 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 lutego 2015 r. A. G. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, które w jej ocenie, prowadziło do błędnych wniosków, jakoby orzeczenie z 1972 r. nie było dotknięte wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd miał na względzie poniższe uwarunkowania. Prawomocną decyzją z [...] czerwca 2011 r. organ centralny {ówcześnie Minister Infrastruktury) wskazał, że nie jest właściwy do procedowania w przedmiocie wniosku z 15 kwietnia 2008 r. Decyzja ta była bezwzględnie wiążąca w zakresie nią przesądzonym do czasu jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego w ramach trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). W doktrynie wskazuje się wprawdzie, że decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania, nie mają charakteru merytorycznego lecz wyłącznie formalny. Nie może to jednakże podważyć oceny, że mają one charakter aktów wiążących, o ile nie zajdą zmiany, co do okoliczności faktycznych lub prawnych danej sprawy (art. 110 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie okoliczności tego rodzaju nie zostały przywołane. Tymczasem orzeczeniem z [...] marca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (który przejął właściwość Ministra Infrastruktury) uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2012 r., wskazując, że nie jest on właściwy w sprawie, lecz kompetentnym jest organ centralny. Przywołano w tym zakresie stosowne poglądy judykatury, gdzie teza ta jest jednolicie prezentowana. Następnie zaskarżanym aktem jak i poprzedzającym je orzeczeniem organ centralny rozpoznał sprawę pomimo, że w obiegu prawnym pozostawała prawomocna decyzja, gdzie wskazywano na brak jego właściwości. Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja taka jest nie do zaakceptowania w Sygn. akt I OSK 3302/15 państwie praworządnym, wyczerpuje to znamiona nieważności decyzji, w myśl art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja z 12 marca 2013 r. rozstrzygała sprawę poprzednio rozpatrzoną ostatecznym orzeczeniem z 30 czerwca 2011 r. (nota bene odmiennie). Decyzja z [...] marca 2013 r. jest dotknięta z tego powodu wadą nieważności. Powoduje to skutki ex tunc. Wobec tego kolejne rozstrzygnięcia - skoro faktycznie pozostaje w obiegu orzeczenie Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. (akt je uchylający jest nieważny) - są decyzjami w tej samej sprawie, co do meritum (w przedmiocie nieważności tego samego aktu), lecz prowadzonymi przed innym organem w I instancji. Sąd i instancji uznał, że wskazane uwarunkowania uzasadniają potrzebę wyeliminowania z obrotu orzeczeń, dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Sądu I instancji, w granicach danej sprawy pozostają wszystkie postępowania i akty wydane wobec wniesienia konkretnego wniosku w przedmiocie żądania stwierdzania nieważności. Dla umożliwienia końcowego załatwienia sprawy konieczne było także wyeliminowanie z obrotu, jako wadliwych, decyzji z [...] czerwca 2011 r. oraz [...] lutego 2012 r. W decyzji z [...] czerwca 2011 r. wyrażono błędny pogląd, jakoby właściwym do rozpatrzenia danej sprawy był w I instancji Wojewoda [...] (Sąd podzielił w tym zakresie poglądy dominujące obecnie w judykaturze), zaś decyzja z [...] lutego 2012 r. została wydana w następstwie pozostawania w obrocie tego wadliwego orzeczenia. Przepisy regulujące właściwość organów do orzekania w sprawie (w danym przypadku art. 157 § 2 K.p.a. w zw. ze stosownymi przepisami, w zakresie właściwości organów po kolejnych reorganizacjach administracji publicznej) należy zaliczać do mających charakter materialnoprawny. W danym zaś przypadku naruszenie stosownych regulacji miało wpływ na wynik sprawy (przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi niewłaściwemu -Wojewodzie). Sąd I instancji wskazał, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych w sentencji orzeczenia decyzji, w mocy pozostaje jedynie orzeczenie z [...] lipca 2010 r., od której stronie przysługiwało prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (został on zresztą wniesiony). W takiej sytuacji, odniesienie się, co do meritum do zarzutów skargi przez Sąd Administracyjny byłoby przedwczesne, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), której odpowiednikiem jest możliwość wniesiona o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 §3 K.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w sprawie, miał na uwadze, że - wobec dotychczasowej długotrwałości postępowań w przedmiocie wniosku - uwzględnienie z urzędu wady nieważności orzeczeń skutkować będzie dla Sygn. akt I OSK 3302/15 skarżącej brakiem możliwości - na danym etapie sprawy - odniesienia się przez Sąd do kwestii merytorycznych (ewentualnych wad, skutkujących nieważnością decyzji z 1972 r.). W ocenie Sądu I instancji, nie było jednak dopuszczalne pozostawienie w obrocie aktów dotkniętych tak poważnymi wadami - skutkującymi ich nieważnością. Orzeczenie Sądu otwiera drogę do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy {z uwzględnieniem dalszej argumentacji, formułowanej przez skarżącą na kolejnych etapach postępowania) przez organ właściwy a jego orzeczenie - wobec wyeliminowania wadliwego aktu - decyzji z [...] czerwca 2011 r. - nie będzie już dotknięte wskazaną przez Sąd kwalifikowaną wadliwością. WSA wskazał, że o ile nawet by uznać, że niniejszy wyrok zapadł na niekorzyść strony skarżącej - w kontekście żądania kontroli przez Sąd, co do meritum, zasadności odmowy stwierdzania nieważności decyzji z 1972 r. - tego rodzaju orzeczenie jest dopuszczalne, w myśl art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Z opisanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym stwierdzeniu nieważności niezaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. a w następstwie przyjęciu, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. zostały wydane jako kolejne decyzje w tej sprawie co do meritum, co w ocenie Sądu, stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i umarzająca postępowanie przed organem wojewódzkim, wydana została jako decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w sytuacji w której pomiędzy decyzją Ministra Sygn. akt I OSK 3302/15 Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. a decyzją Ministra Infrastruktury nie zachodzi stosunek rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., 3) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., w sytuacji w której Sąd ocenił, że przyczyną uchylenia jest brak właściwości, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...], 4) art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczność wydanego rozstrzygnięcia, tj. sentencji wyroku z jego uzasadnieniem, a także niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, co utrudnia kontrolę instancyjną orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należało od wyjaśnienia istoty przesłanki nieważności postępowania z art. 156§1pkt.3 kpa, określonej jako wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 14.10.1991 r. I SAB 29/91) oraz w piśmiennictwie(Kodeks Postępowania Administracyjnego - komentarz, autorzy: prof. zw. dr hab. Barbara Adamiak, prof. zw. dr hab. Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2017, str. 879) podkreśla się, że przepis art. 156§1pkt.3 kpa odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 §1 kpa, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. W przepisie tym chodzi jednak o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania do takich się nie zalicza, bo kończy postępowanie bezprzedmiotowe. Zgodzić zatem należało się ze skarżącym kasacyjnie, który w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki z art. 156§1pkt.3 nie dostrzegł zarówno w odniesieniu do decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 27 marca 2014r oraz z dnia 26 lutego 2015r. jak i do decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 marca 2013r. Ma rację skarżący kasacyjnie, że w kontrolowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym w sposób nie znajdujący umocowania w żadnej normie sąd I instancji przyjął istnienie nieważności, wywodząc ją z przesłanki z art. 156§1pkt.3 kpa w odniesieniu do obu decyzji Ministra Infrastruktury, wyprowadzając tę sankcję z Sygn. akt I OSK 3302/15 nieważności decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013r mimo że była ona wcześniejsza. Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 135 P.p.s.a. Norma ta znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi zaistnienie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej. Wtedy dopiero możliwe jest stosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy. Przepis art. 135 P.p.s.a. można stosować wyłącznie wówczas gdy dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W jego świetle brak było podstaw do wskazywanych działań kontrolowanego sądu. Powyższe skutkować musiało przyjęciem, że w chwili wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2015r. oraz z dnia [...] marca 2014r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w obrocie nie pozostawała decyzja rozstrzygająca w sposób ostateczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1972r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. została w trakcie postępowania odwoławczego wyeliminowana decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013r., która nadto umarzała postępowanie przed organem wojewódzkim. Raz jeszcze podkreślić należy, że w przepisie art, 156§1pkt.3 kpa chodzi o wydanie decyzji kolejno po sobie załatwiających sprawę co do istoty, a więc decyzja o umorzeniu postępowania takich konsekwencji powodować nie mogła. Mając na względzie powyższe słusznie w skardze kasacyjnej dopatrzono się naruszeń przez kontrolowany sąd przepisu art. 145§1pkt.2 P.p.s.a. w związku z art. 156§1pkt. 3 kpa i art. 135 P.p.s.a. Stwierdzone naruszenie przepisów prawa czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185§1 P.p.s.a. Błędne przyjęcie przez kontrolowany sąd istnienia przesłanek z art. 156§1pkt.3 kpa, a także podstaw do zastosowania art. 135 P.p.s.a., skutkiem czego uchyleniu podlegał wyrok I Instancji czyniło zbędnym ocenę zarzutu zawartego w pkt.3 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141§ 4 P.p.s.a. zauważyć należy, że kontrolowane uzasadnienie choć nie zawiera rozbudowanej argumentacji prawnej pozostaje czytelne co do sposobu rozumowania sądu, możliwa jest z tego względu jego Sygn. akt i OSK 3302/15 Brak zatem podstaw by przyjąć naruszenie tego przepisu w stopniu o którym mowa w art. 174 pkt.2 P.p.s.a. Ocena tego zarzutu nie miała jednak wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni poczynione rozważania, przystąpi do merytorycznej kontroli zaskarżonych decyzji, zbada zasadność zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt.l sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207§2 P.p.s.a.