II OSK 2426/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1700/15 w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania zawodu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz P. S. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1700/15 oddalił skargę P. S. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania zawodu. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Ł. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w sprawie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza P. S. do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawę uchwały powołującej komisję lekarską do wydania orzeczenia w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu stanowił przepis art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarz dentysty oraz § 1 pkt 3 oporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych (Dz. U. z 2011r. Nr 246, poz. 1475). Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na jego stan zdrowia ma obowiązek powołać komisję lekarską, która po przeprowadzeniu niezbędnych badań wyda orzeczenie w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Jedyną i wystarczającą przesłanką do powołania komisji jest "uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu". Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje organ powołujący komisję do każdorazowego wskazania okoliczności, które uzasadniają podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu. W ocenie Sądu I instancji zasadnie organy uznały w sprawie niniejszej, że pisma skierowane przez skarżącego uzasadniają podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu ze względu na stan zdrowia. Uzasadnienie tego podejrzenia wynika z ilości pism kierowanych do różnych instytucji, ich treści merytorycznej, obszerności, wyglądu graficznego oraz faktu, iż sytuacja taka ma miejsce od co najmniej kilku lat. Zapoznanie się z treścią choćby kilku z tych pism, pozwala na stwierdzenie, iż istnieje prawdopodobieństwo, że ich autor może wykazywać oznaki zaburzeń psychicznych. Powołanie komisji lekarskiej rozpoczyna procedurę przewidzianą w art. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, co w żadnym razie nie jest równoznaczne z zawieszeniem wykonywania zawodu. W każdym przypadku uzasadnionego podejrzenia niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, kierować należy się przede wszystkim dobrem pacjenta, a obowiązek poddania się badaniu lekarskiemu w celu wydania orzeczenia w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu nie może być traktowane jako szykana. Wystarczy zatem uzasadnione podejrzenie zaistnienia okoliczności wskazujących na to, że lekarz jest niezdolny do wykonywania zawodu lub ściśle określonych czynności medycznych. W ustawie nie wskazano na konkretne przyczyn, które mogą tę niezdolność wywołać, poprzestając na ogólnym wskazaniu, że chodzi o niezdolność "ze względu na stan zdrowia". W rozporządzeniu wykonawczym do przepisu art. 12 wskazanej ustawy - jako przyczynę wymienia się niepełnosprawność, chorobę, w tym psychiczną, uzależnienie od substancji psychoaktywnych, w tym alkoholu, leków lub środków odurzających (§ 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 listopada 2011 r.). W związku z tym, że w rozporządzeniu użyto określenia "w szczególności", katalog wymienionych przyczyn ma charakter wyłącznie przykładowy i pozostaje otwarty. W razie istnienia uzasadnionego podejrzenia okręgowa rada ma obowiązek powołania komisji, która wyda orzeczenie w przedmiocie niezdolności. W skład komisji powinni wchodzić lekarze specjaliści z odpowiednich dziedzin medycyny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wbrew zarzutom skargi - odnoszącym się do wadliwości uzasadnienia uchwały – wskazano w nim, że lek. P. S. od 2006 r. wysyła do najwyższych instytucji RP obszerne pisma, adresując je m.in. do Sądu Najwyższego, Krajowej Rady Sadownictwa, Rzecznika Praw Obywatelskich, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Ministerstwa Zdrowia i Naczelnej Izby Lekarskiej. Treść pism zawiera rozmaite skargi na działanie instytucji państwowych. Korespondencja ta w dużej mierze pozbawiona jest treści merytorycznej i wysyłana jest cyklicznie. Formułowane są podejrzenia o spisek lekarzy, oskarżenia dotyczące korupcji w organach prokuratury i sądownictwa. Treść jest niespójna, nielogiczna, w zakresie słownictwa pełna dziwnych ozdobników, nawiązań, wtrąceń, przedstawiająca rzekome spiski w łonie organów ścigania i organów ochrony prawnej RP. Powołano się również na pisma otrzymane z Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] i [...] grudnia 2014 r., które zawierały załączniki w postaci licznej korespondencji P. S. wysyłanej do Ministerstwa Zdrowia w latach 2010-2014. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. P. S. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie I. art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny w pływ na sprawę tj.: 1. art. 141 § 4 ppsa oraz art.3 § l ppsa przez: a) zaniechanie oceny zaskarżonej uchwały przez pryzmat podniesionych w skardze zarzutów dotyczących: -błędnej wykładni art. 12 ust 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty przez Organ; - braku wyjaśnienia przez Sąd przyczyn dla których nie dopatrzył się uchybienia Organu polegającego na nie przeanalizowaniu przesłanek podjęcia zaskarżonej uchwały, w sytuacji braku związku między pismami pisanymi przez Skarżącego, a jego zdolnością do wykonywania zawodu; b) dosłowne powtórzenie argumentacji Organu; c) brak wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, iż z uwagi na pisane przez Skarżącego pisma powstaje uzasadnione podejrzenie niezdolności do wykonywania zawodu; d) przedstawienie w uzasadnieniu niezwykle lakonicznego wywodu meritii, zajmującego zaledwie pół ostatniej strony, w którym powtórzono jedynie sformułowania zaskarżonego aktu administracyjnego, przy braku subsumpcji opisanego stanu faktycznego do przesłanek art. 12 ust. 1 uzlld; e) brak określenia kryteriów w oparciu o jakie organ i Sąd I instancji ocenili fakt korespondencji Skarżącego za rodzący uzasadnione wątpliwości, co do stanu zdrowia brak prób określenia, które elementy stanu faktycznego świadczą o złym stanie zdrowia, i na czym ten zly stan zdrowia ma polegać, w czym ma tkwić niezdolność Skarżącego do wykonywania zawodu lekarza; co w konsekwencji doprowadziło do braku przeprowadzenia rzeczywistej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i uniemożliwia instancyjna kontrolę zaskarżonego orzeczenia; 2. art. 151 w z w. z art. 145 § 1 pkt.I lit. c) ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego Organ nie dokonał jakiejkolwiek analizy okoliczności powstania pism podpisanych przez mojego Mocodawcę, nie dokonał sprawdzenia jaki był skutek tych pism, jakie postępowania zostały wszczęte w ich wyniku, jaki był wynik tych postępowań, itp., co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż pisma te stanowią jedynie przejaw nieuzasadnionego działania Skarżącego; 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt.I lit. c) ppsa w zw. z art. 80 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego Organ przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów w zakresie w jakim Organ uznał, że treść pism pisanych przez Skarżącego może budzić uzasadnione podejrzenie, że stan zdrowia Skarżącego uniemożliwia wykonywanie zawodu lekarza; 4. art. 151 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt.I lit. c) ppsa w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 kpa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że Organ w sposób niewłaściwy uzasadnił sporną decyzję przez: a) brak wyjaśnienia, jakie okoliczności z punktu widzenia Organu tworzą podstawę do uzasadnionych podejrzeń iż stan zdrowia Skarżącego uniemożliwia wykonywanie zawodu lekarza; b) braku wyjaśnienia dlaczego "obszerne pisma" w tym "skargi składane na działanie instytucji Państwowych" miałyby świadczyć o istnieniu uzasadnionych podejrzeń, iż stan zdrowia Skarżącego uniemożliwia wykonywanie zawodu lekarza; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do utrzymania w mocy decyzji wydanej w postępowaniu, w którym doszło do istotnych uchybień proceduralnych; 5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt.I lit. a) ppsa w zw. z art. 12 ust 1 uzlld przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego Organ: a) bezzasadnie przyjął, że istnieje podstawa do uzasadnionych podejrzeń co do stanu zdrowia Skarżącego, który miałby być tak poważny, iż uniemożliwiałby wykonywanie zawodu lekarza, w sytuacji gdy wobec Skarżącego nigdy nie było żadnych skarg pacjentów, ani zarzutów co do kwalifikacji lekarskich, nie istnieją żadne dokumenty, czy wyniki badań pozwalające na wątpliwości dotyczące jego stanu zdrowia jako warunku wykonywania zawodu; b) przyjął, iż pisana przez Skarżącego korespondencja, kierowana do różnych organów władz, dotycząca dostrzeżonych przez Skarżącego nieprawidłowości, uzasadnia wątpliwości co do stanu zdrowia Skarżącego, w stopniu uniemożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza, przy czym nie wskazano żadnych kryteriów takiej oceny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadziło bowiem do utrzymania w mocy decyzji wydanej w postępowaniu, w którym wadliwie zastosowano art. 12 ust 1 uzlld; II. art. 174 pkt 1 ppsa tj. przepisów prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 12 ust. 1 uzlld przez tolerowanie jego błędnej wykładni przez Organ i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo tego, iż nie wykazano związku miedzy prowadzeniem przez Skarżącego znajdującej się w aktach korespondencji, a powstaniem uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia Skarżącego, w stopniu uniemożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionym zarzucie naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednym z zasadniczych elementów uzasadnienia jest podanie podstawy rozstrzygniecia oraz jej wyjaśnienie. Ten zasadniczy element pozostaje w ścisłym związku z przedstawieniem stanu sprawy. Przedstawiony stan sprawy daje podstawy do ustalenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia przez sformułowanie oceny i przytoczenie argumentacji tej oceny. Nie spełnia tego wymogu sporządzone uzasadnienie stanowiące przepisanie argumentacji z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu. Według art. 12 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Dz.U. 2015 r. poz. 464), jeżeli Okręgowa Rada Lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny. Dokonując oceny prawidłowości ustalenia wystąpienia “uzasadnionego podejrzenia niezdolności lekarza do wykonywania zawodu", Sąd obowiązany był oprzeć się na aktach sprawy. Oparcie się na ustaleniach zawartych w uzasadnieniach zaskarżonej uchwały i uchwały utrzymanej w mocy nie pozwoliło na przyjęcie zgodności z prawem tych uchwał, skoro nie ma przytoczenia faktów, które dałyby podstawy do wykluczenia korzystania ze środków prawnych przysługujących jednostce, nawet jeżeli korzystanie z nich ma cechy pieniactwa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.