IV SA/Wa 1255/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz S. M. K. v. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 55 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r. poz. 161 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani L. R. - reprezentowanej przez pełnomocnika Pani L. P. orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], potwierdzającej posiadanie w chwili śmierci obywatelstwa polskiego przez Panią A. K., urodzonej w dniu [...] marca 1939 r. w K. zmarłej w dniu [...] października 1988 r. w I., córkę M. i G. i odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Panią A. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie niniejszego postępowania zobowiązany był do ustalenia, czy w/w osoba nabyła obywatelstwo polskie i następnie, czy nie utraciła go do dnia wydania decyzji. Powyższego ustalenia należało zaś dokonać w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia lub czynności, na skutek których nastąpiło nabycie lub utrata obywatelstwa z mocy prawa lub decyzji właściwego organu. W sprawie z odpisu zupełnego akt urodzenia nr [...], wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w K. w dniu [...] grudnia 2012 r., wynika, iż Pani A. K. urodziła się w dniu [...] marca 1939 r. w K. jako córka M. i G. z d. N. Z uwagi na datę urodzenia Pani A. K. dla ustalenia jej statusu obywatelstwa polskiego stosuje się przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz.U. R.P. Nr 7, poz. 44 z późno zm.), która to ustawa obowiązywała w chwili zaistnienia zdarzeń mających znaczenie dla ustalenia statusu obywatelstwa polskiego. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1 cyt. ustawy, obywatelstwo polskie nabywało się przez urodzenie. Natomiast przepis art. 5 cyt. ustawy wskazywał, iż ,,przez urodzenie dzieci ślubne nabywają obywatelstwo ojca, a dzieci nieślubne obywatelstwo matki". Z odpisu zupełnego aktu małżeństwa nr [...], wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w K. w dniu [...] grudnia 2012 r., wynika, że Pan M. K. i G. N. zawarli związek małżeński w dniu [...] czerwca 1937 r. w K. W związku z powyższym Pani A. K. urodziła się w dniu [...] marca 1939 r. jako dziecko "ślubne". M. K. w dniu [...] stycznia 1920 r. na podstawie art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, posiadając prawo swojszczyzny, nabył obywatelstwo polskie. Zatem Pani A. K. nabyła obywatelstwo polskie z dniem urodzenia na podstawie art. 4 pkt 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Do dnia 19 stycznia 1951 r. utratę obywatelstwa polskiego regulował art. 11 cyt. ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Zgodnie z tym przepisem, utrata obywatelstwa polskiego następowała przez nabycie obywatelstwa innego państwa a także przez przyjęcie urzędu publicznego lub poprzez wstąpienie wojsku obcym bez zgody odpowiedniego organu. Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 13 ww. ustawy z 1920 r., nabycie i utrata obywatelstwa polskiego - jeżeli inaczej nie zastrzega postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych rozciąga się na żonę nabywającego lub tracącego obywatelstwo polskie oraz na jego dzieci w wieku do 18 roku życia. W aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na utratę obywatelstwa polskiego przez rodziców Pani A. K. na postawie art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W dniu 19 stycznia 1951 r. weszła w życie nowa ustawa o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 1951 r. Nr 4, poz. 25). Zgodnie z art. 11 tej ustawy, obywatel polski tracił obywatelstwo, jeżeli spełnione zostały jednocześnie dwa warunki, którymi były: - uzyskanie zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa, oraz - nabycie obywatelstwa obcego. Z dokumentów pozyskanych z Instytutu Pamięci Narodowej wynika, iż Pani A. K. po uzyskaniu pełnoletniości posiadała polski dowód osobisty nr [...], wydany przez [...] w S. w dniu [...] stycznia 1959 r. Jak ustalono w postępowaniu przed organem I instancji Pani A. K. w dniu [...] kwietnia 1962 r. wystąpiła jednak z prośbą do Rady Państwa PRL o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na [...] w imieniu własnym, w związku z wyjazdem na stałe do państwa [...]. Pani A. K. zgodnie z [...] prawem powrotu "law of return" obywatelstwo [...] nabyła po przyjeździe do [...] w 1962 r. Należało zatem ustalić, czy Pani A. K. uzyskała ze skutkiem prawnym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...]. Zgodnie z art. 13 przywołanej ustawy o utracie obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, która zgodnie z rozdziałem 2 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. była samodzielnym naczelnym organem władzy państwowej i podlegała w całej swojej działalności Sejmowi. Organ wskazał zatem, że w dniu [...] stycznia 1958 r. Rada Państwa wydała na wniosek Prezesa Rady Ministrów – J. C. - uchwałę Nr [...] w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały państwa [...]. Uchwała ta obowiązywała do dnia 8 marca 1984 r., to jest do dnia uchylenia jej przez Radę Państwa. Uchwała ta dawała generalne pod względem podmiotowym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa [...] obywatelom polskim, którzy: 1. opuścili lub opuszczą obszar Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, udając się na stały pobyt do państwa [...] 2. złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. W konsekwencji organ uznał, że w stosunku do osób, które występowały o zezwolenie na wyjazd na pobyt stały do [...] i wystąpiły do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na [...] nie wydawano indywidualnych zezwoleń na zmianę obywatelstwa, lecz - po złożeniu przez nie wniosków do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na [...] oraz sprawdzeniu, że spełniają warunki określone w przywołanej wyżej uchwale - osobom tym wydawano dokumenty podróży uprawniające do opuszczenia terytorium Polski. Wobec powyższego Pani A. K. uzyskała zezwolenie - uchwałą Rady Państwa Nr [...] - na zmianę obywatelstwa polskiego na [...]. Zainteresowana spełniła bowiem przesłanki utraty obywatelstwa polskiego określone w art. 11 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim - tzn. nabyła obywatelstwo [...] i uzyskała zezwolenie właściwego organu na zmianę obywatelstwa. Z odpisu aktu ślubu wydanego przez Urząd Prezesa Rady Ministrów w [...] w dniu [...] listopada 2012 r. wynika także, iż Pani A. K. zawarła związek małżeński z Panem E. K. w dniu [...] stycznia 1963 r. w [...]. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje zaś, by Pani A. K. w okresie późniejszym nabyła obywatelstwo polskie. Z aktu zgonu, wydanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w [...] w dniu [...] października 2007 r. wynika, iż A. K. zmarła w dniu [...] października 1988 r. w [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie, S. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższej decyzji zarzucił, iż przy jej wydaniu doszło do: 1. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - przepisu art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż A. K. utraciła obywatelstwo polskie gdyż uzyskała zezwolenie władzy polskiej (Rady Państwa) na zmianę obywatelstwa na [...] w formie uchwały Rady z dnia [...] stycznia 1958 roku, w sytuacji gdy zezwolenie to mogło nastąpić wyłącznie w formie indywidualnego rozstrzygnięcia Rady Państwa skierowanego do konkretnie określonego adresata. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - przepisu art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego ma charakter generalny, a to w związku z wydaną przez Radę w dniu [...] stycznia 1958 r. uchwałą nr [...] w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do [...], podczas gdy ustawa z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim nie przewidywała delegacji dla Rady Państwa w zakresie wydawania uchwały regulującej w sposób odmienny od trybu ustawowego, kwestę utraty obywatelstwa polskiego. 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 § 1 k.p.a które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla dokonania oceny, czy uchwała Rady Państwa z dnia [...] stycznia 1958 roku udzielająca generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obce osobom wyjeżdżającym na stałe do [...], wywołała skutek w odniesieniu do matki wnioskodawcy (A. K.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy z 1951 r., które to naruszenie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy. Z art. 11 ust. 1 ustawy z 1951 r. wynika, iż warunkiem koniecznym do utraty obywatelstwa polskiego w związku z nabyciem obywatelstwa obcego było uzyskanie przez osobę zainteresowaną zezwolenia właściwego organu na zmianę obywatelstwa polskiego na obce. Organy orzekające w niniejszej sprawie wadliwie przyjęły, iż zezwoleniem takim była w odniesieniu do Pani A. K. generalnie sformułowana uchwała Rady Państwa z dnia [...] stycznia 1958 r. Sąd podziela stanowisko sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05 oraz z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 1360/05, zgodnie z którym to, czy uchwała z dnia [...] stycznia 1958 r. może być uznana w konkretnej sprawie jako skuteczne prawnie zezwolenie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, jest uzależnione od spełnienia się ściśle określonych warunków. W wyrokach tych podkreśla się, iż ustawa z 1951 r. nie wskazała formy, w jakiej winno następować udzielanie przez Radę Państwa zezwoleń na zmianę obywatelstwa oraz bardzo ogólnie wskazała właściwy w tym zakresie tryb. Pomimo tak szczątkowej regulacji nie miały do niej zastosowania przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), dotyczące wydawania decyzji administracyjnej, podobnie jak i przepisy późniejszego kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985 r., III SA 404/05, ONSA z 1985 r. z 1, poz. 23). Jednocześnie w orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby. Należy tu wskazać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r. nr 13, poz. 299), w którym przyjęto, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego, musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Stanowisko takie zostało wyrażone również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05, jak też wspomniany wyżej wyrok z dnia 27 października 2005 r.). W doktrynie, odnośnie udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa, również prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998 r., str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), z tym, że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób. W uzupełnieniu należy wskazać, iż w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było podstaw do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego określającego zasady i tryb orzekania w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1951 r. nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn: Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, s. 282). Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, a później ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. W uchwale z dnia [...] stycznia 1958 r., wskazując jako podstawę prawną art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, Rada Państwa postanawia: "Zezwala się na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa [...] osobom, które opuściły bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, udając się na stały pobyt do państwa [...] i złożyły bądź złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego". Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, powołując się na tę uchwałę przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, podjęty na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, który wiązał organy administracji i stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa [...] zarówno w stosunku do osób, które złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, jak i w stosunku do osób, które złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuszczą Polskę (uchwała z dnia [...] stycznia 1958 r. została uchylona uchwałą Nr [...] Rady Państwa z dnia [...] marca 1984 r.). A zatem - jak trafnie wskazał organ odwoławczy - w okolicznościach niniejszej sprawy problem sprowadza się do oceny, czy uchwała Nr [...], mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa przez Panią A. K., wywołując skutek w postaci utraty przez nią obywatelstwa polskiego. Organ odwoławczy w tym zakresie stanął na stanowisku, że zdarzeniem, które spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez w/w było wystąpienie przez nią w 1962 r. o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem do [...] na pobyt stały i uzyskanie obywatelstwa [...] w 1963 r. Uchwała ta dawała bowiem generalne pod względem podmiotowym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa [...] obywatelom polskim, którzy: 1. opuścili lub opuszczą obszar Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, udając się na stały pobyt do państwa [...], 2. złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy nie może jednak ujść uwadze, że analiza przepisów ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. prowadzi do wniosku, że ustawa ta regulowała określony tryb postępowania w sprawach utraty obywatelstwa i określała kolejność czynności. Z treści art. 13 i 11 ustawy wynika, że najpierw zainteresowana osoba winna złożyć wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, następnie wniosek ten winien być przedstawiony przez Prezesa Rady Ministrów, Radzie Państwa, która w dalszej kolejności rozstrzygała w przedmiocie zezwolenia. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to ustawowe wymagania, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Zezwolenie Rady Państwa wydane w formie uchwały mogło odnosić się do wielu podmiotów, jeżeli osoby te można zidentyfikować. Innymi słowy w ocenie Sądu - uchwała nr [...] z [...] stycznia 1958 r. mogła odnosić się do osób, które złożyły podania o zmianę obywatelstwa polskiego przed datą jej podjęcia i wnioski zostały przedstawione przez Prezesa Rady Ministrów Radzie Państwa. Nie mogła natomiast odnosić się do tych osób, które takich podań jeszcze - w dacie podjęcia uchwały - nie złożyły. Stanowisko takie reprezentowane jest w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym np. z 27 października 2005 r., II OSK 983/05, z 14 października 2005 r. II OSK 2675, z 1 kwietnia 2008r. Sygn. akt IV SA/Wa 2418/07. Odnosząc powyższe okoliczności do niniejszej sprawy wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że A. K. złożyła podanie do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa w kwietniu 1962 r., a zatem po podjęciu przez Radę Państwa uchwały nr [...] z [...] stycznia 1958 r. Co do zasady zatem omawiana uchwała nie mogła stanowić dla niej zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem organu, że konsekwencją udzielenia w/w zezwolenia na zmianę obywatelstwa było wydanie jej przez właściwe organy dokumentów podróży. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzał niejednokrotnie, że fakt wydania dokumentu podróży nie może zostać uznany za tożsamy z zezwoleniem na zmianę obywatelstwa nie tylko dlatego, że to Rada Państwa powinna zezwolić na zmianę obywatelstwa, a nie organ, który wydawał ww. dokumenty, ale przede wszystkim z tego względu, że zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie można domniemywać per facta concludentia. Wymogu spełnienia ustawowych standardów formalnych nie można relatywizować ani wyprowadzać ze świadomości o skutkach prawnych otrzymania dokumentu podróży i wyjazdu z Polski. Świadomość skutków prawnych czynności w prawie publicznym nie ma znaczenia. Istotne jest wyłącznie spełnienie ustawowych wymagań przewidzianych w ustawie o obywatelstwie polskim (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r. sygn. II OSK 1001/05, Palestra 2006, Nr 7-8, poz. 290; wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. sygn. II OSK 464/06, Lex nr 321189). Wobec zatem niewykazania przez organ w toku postępowania, iż A. K. uzyskała stosowne indywidualne zezwolenie Rady Państwa, na zmianę obywatelstwa polskiego, zgodnie z ogólną zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określoną w art. 7 k.p.a, organ nie miał podstaw do odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez w/w. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 w/w ustawy.