I OSK 787/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 468/14 w sprawie ze skargi J.M. reprezentowanego przez opiekuna prawnego Marię Przeradzką na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 468/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. M., reprezentowanego przez opiekuna prawnego M. P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2013 r., nr [...], a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Wrocławia odmówił udzielenia J. M., całkowicie ubezwłasnowolnionemu, reprezentowanemu przez opiekuna prawnego M. P., zasiłku stałego. Organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z M. P., która odmawia dostarczenia dokumentów umożliwiających ustalenie dochodu rodziny, a w konsekwencji ustalenie, czy strona spełnia ustawowe kryterium dochodowe, od którego ustawodawca uzależnił nabycie prawa do świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M., jednak decyzją z dnia [...] lutego2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że wbrew zarzutom odwołania, stan faktyczny sprawy uzasadnia twierdzenie, iż M. P. wraz z J. M. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Organ podkreślił, że M. P. jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego J. M., mieszkają razem od wielu lat i mają dorosłe dzieci, mieszkające za granicą. Jak wynika z wywiadu środowiskowego, mieszkanie strony składa się z dwóch pokoi i kuchni, wyposażone jest w stanowiące wspólny majątek i wspólnie użytkowane sprzęty gospodarstwa domowego. J. M. jest od M. P. całkowicie uzależniony faktycznie i finansowo, ze względu na stan zdrowia i fakt, że nie posiada własnych dochodów. J. M. korzysta ponadto z ubezpieczenia zdrowotnego M. P.. We wcześniejszym okresie, ubiegając się o świadczenia socjalne, M. P. oświadczała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z J. M.. Fakt ubezwłasnowolnienia wnioskodawcy nie zmienił tej sytuacji, lecz pogłębił jego uzależnienie od M. P.. Tym bardziej, że nie jest on w stanie prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego, ponieważ ze względu na stan zdrowia zdany jest na faktyczną opiekę i pomoc M. P., która nie tylko jest jego opiekunem prawnym, ale opłaca rachunki za mieszkanie i zajmuje się wszystkimi sprawami życia codziennego i dba o zaspokajanie potrzeb, tj. pomaga kupić lekarstwa robi pranie itp. W skardze na powyższą decyzję J. M. zarzucił naruszenie: – art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77,80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji opartej na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie dowodu z dokumentów, tj. oświadczeń M. P. i oświadczeń sąsiadów skarżącego i nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność ich treści, w szczególności kwestii prowadzenia przez skarżącego i M. P. wspólnego gospodarstwa domowego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem utrzymano w mocy decyzję opartą jedynie na niepełnych ustaleniach pracownika socjalnego, z pominięciem pozostałego, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, – art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7,77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z zeznań świadków w osobach M. P. – opiekuna prawnego zamieszkującego ze skarżącym oraz sąsiadów skarżącego, którzy złożyli pisemne oświadczenia z dn. 11.04.2013 r., – art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji rozprawy celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego oraz zasady zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wskazał: skarżący w piśmie z dnia 26 września 2013 r. podniósł, że pomimo oświadczeń i wyjaśnień M. P. jako opiekuna prawnego, pracownicy MOPS-u bezzasadnie je kwestionują. W wspomnianym piśmie strona na poparcie twierdzenia w przedmiocie prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych załączyła oświadczenie M. P. z dnia 25 września 2013 r. , a także oświadczenie 9 świadków z dnia 11 kwietnia 2013 r., z których to wynika, że M. P. i J. M. od lat prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe. Organ I instancji uznał, że deklaracja o odrębnym prowadzeniu gospodarstwa domowego jest gołosłowna i nie odpowiada stanowi faktycznemu, a wnioskodawczyni nie przedstawiła w piśmie z dnia 26 września 2013 r. żadnych dowodów uwiarygodniających oddzielność gospodarstw. Taka konstatacja organu I instancji nie znajduje odzwierciedlenia w materiale aktowym sprawy, przeczy temu bowiem treść pisma strony z dnia 26 września 2013 r. i zawarte w nim wnioski dowodowe, które organ w zupełności pominął. Także organ odwoławczy zignorował wyjaśnienia strony w zakresie ustalenia tej okoliczności, bez uzasadnienia swojego stanowiska, a dopiero w odpowiedzi na skargę ustosunkował się do zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych. Rację ma skarżący, że jeżeli jego opiekun prawny konsekwentnie w całym postępowaniu administracyjnym kwestionował okoliczność prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z nim, przywołując na tę okoliczność własne oświadczenia i oświadczenia sąsiadów, to organ odwoławczy powinien był przeprowadzić dowody w postaci przesłuchania wskazanych przez stronę świadków, względnie wydać decyzję kasacyjną, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ I instancji. Także powoływanie się w decyzji na dowody i ustalenia wynikające z dokumentów zgromadzonych w innych sprawach nie może odnieść zamierzonego skutku, zwłaszcza w sytuacji, kiedy dowody osobowe mają być przeprowadzone na poparcie twierdzeń strony, kwestionującej ustalenia organów poczynione na podstawie wcześniejszych spraw administracyjnych tej samej strony i znajdujących się w nich dokumentów. Strona wskazała również dowód z akt Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej, III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, sygn. Op. 95/12, który – według jej twierdzeń – poczynił odmienne od organów administracyjnych ustalenia w przedmiocie prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa domowego. Organy niewyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności związane z niniejszą sprawą, czym naruszyły art. 7, art. 77 i art. 78 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż: – "materiał aktowy (...) sprawy świadczy (...) o braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą, a tym samym o naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy"; – "(...) pod adresem organów orzekających w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a., zaś pod adresem organu II instancji naruszenie również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a." W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jakkolwiek art. 78 § 1 k.p.a. statuuje zasadę, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ powinien uwzględnić, to jednak tylko wówczas, gdy przedmiotem tego dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, co oznacza, że zasięg i przedmiot okoliczności mających znaczenie dla sprawy powinien być adekwatny do uwarunkowań danego casusu, a więc respektujące przedmiot danej sprawy, powinien służyć uzyskaniu "tylko" tych danych, które mają prawne znaczenie dla przeprowadzenia niezbędnej w danym przypadku subsumcji." Podkreślono, że jeżeli nawet w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się wyraźnie do przyczyn nieuwzględnienia żądania skarżącego o przeprowadzenie dowodu, to takie uchybienie dyskwalifikuje decyzję tylko wtedy, gdy zaniechanie to dotyczyło istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie błędnie skonstruowany przez Wojewódzki Sąd model art. 7, 77 § 1 k.p.a. spowodowały niezasadne zarzucenie organom naruszenia tych przepisów. J. M., reprezentowany przez M. P. opiekuna prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podkreślając, że w sprawie przyznania zasiłku stałego jedną z przesłanek jest okoliczność czy ubiega się o ten rodzaj pomocy osoba samotnie gospodarująca, czy pozostająca we wspólnym gospodarstwie domowym, zatem ustalenie w tej kwestii ma istotne znaczenie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Artykuł 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, oznaczającą, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności tak, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie miało oparcie w materiale dowodowym, uzasadnienie decyzji powinno być natomiast tak skonstruowane, aby odzwierciedlało ustalony stan sprawy, wyciągnięte z niego wnioski, przedstawiało przyczyny uwzględnienia bądź nie i jakich dowodów. Postępowanie zatem organu i odzwierciedlające je uzasadnienie decyzji nie może zatem budzić wątpliwości co do wydanego rozstrzygnięcia, co w razie poddania kontroli sądowej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprowadzić można do prostego stwierdzenia, która ze stron tego postępowania – skarżący czy organ – ma rację. W sprawie należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, że zaskarżone decyzje wątpliwości pozostawiają i nie da się z pełnym przekonaniem powiedzieć J. M., że zasadnie odmówiono mu przyznania zasiłku stałego. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej "ustawa", zasiłek stały przysługuje 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z przepisu tego wynika zatem, że przesłanki konieczne do ustalenia prawa do zasiłku stałego to: 1) pełnoletniość, 2) niezdolność do pracy, 3) samotne gospodarowanie lub pozostawanie w rodzinie, 4) dochód. Są to istotne dla sprawy okoliczności, w rozumieniu art. 7 k.p.a., których ustalenie jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zasiłku stałego. W niniejszej sprawie spór dotyczył kwestii czy J. M. jest osobą samotnie gospodarującą czy pozostającą w rodzinie, tj. prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe ze swoją opiekunką prawną – M. P.. Reprezentująca J. M. M. P. stwierdziła bowiem w postępowaniu administracyjnym, że J. M. jest osobą samotnie gospodarującą, co miałoby potwierdzać jej oświadczenie oraz 9 świadków, zaś organy obu instancji stanęły na stanowisku przeciwnym, powołując się na akta sprawy (wspólne mieszkanie, sprzęty, wcześniejsze oświadczenia M. P., złożone w różnych sprawach o przyznanie pomocy społecznej). Kwestia samotnego czy wspólnego gospodarowania ma zasadnicze znaczenie w sprawie, od tego ustalenia bowiem zależy spełnienie kolejnej przesłanki z art. 37 ust. 1 – wysokości dochodu. Artykuł 78 § 1 k.p.a. nakazuje uwzględnienie żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Okoliczność samotnego czy wspólnego gospodarowania ma w sprawie o zasiłek stały znaczenie i to istotne, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do tego zasiłku. Organy prowadzące postępowanie powinny były zatem uwzględnić wniosek strony i przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków i odebrać oświadczenie od opiekuna prawnego skarżącego, już choćby po to, żeby skonfrontować te dowody z już zgromadzonym materiałem, czy nawet wcześniejszymi oświadczeniami opiekunki prawnej, składanymi, choć w innych sprawach, to jednak generalnie w sprawach o przyznanie zasiłków z pomocy społecznej. Przeprowadzenie tych dowodów było konieczne właśnie po to, aby nie pozostawić w sprawie wątpliwości co do tego czy odmowa przyznania zasiłku stałego była zasadna. Nie można zatem zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu "błędnego skonstruowania modelu" art. 78 k.p.a., bowiem zasadnie Sąd uznał, że żądanie strony przeprowadzenia dowodu na okoliczność prowadzenia samotnego lub wspólnego gospodarstwa ma zasadnicze znaczenie w sprawie i powinno być uwzględnione. Tylko przeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę może wykazać prawdziwość stwierdzeń opiekunki prawnej lub ich gołosłowność, jak stwierdziły organy. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. poz. 270). O wynagrodzeniu ustanowionego z urzędu pełnomocnika J. M. reprezentowanego przez opiekuna prawnego M. P. orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.