II OSK 2989/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 230/15 w sprawie ze skargi O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ze skargi O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. O. pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożyło do [...] Konserwatora Zabytków, [...], wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek M. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew z terenu [...]. S. wskazało, że w postępowaniu zostały wydane decyzje rozstrzygające sprawę w części i na dzień złożenia rzeczonego wniosku S. przedmiotem postępowania było [...]. W uzasadnieniu wniosku S. podało, że jego cele statutowe, wymienione w § 7 ust. 1a. 1c, 1d statutu są realizowane poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych na prawach strony, natomiast interes społeczny w omawianej sprawie polega na trosce organizacji o stan zieleni miejskiej, w tym drzew, który budzi coraz większy niepokój mieszkańców [...]. Zdaniem wnioskodawcy, udział S. w przedmiotowym postępowaniu przyczyni się do skuteczniejszej ochrony siedlisk przyrodniczych i przeciwdziałania niszczeniu gniazd ptasich. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Konserwator Zabytków orzekł o odmowie dopuszczenia S. do udziału ww. postępowaniu. Organ pierwszej instancji wskazał, iż mimo zgodności celów statuowych S. z żądaniem zawartym we wniosku, nie skonkretyzowało ono, w jaki sposób jego udział w postępowaniu będzie realizowało interes społeczny, w jaki konkretnie sposób przyczyni się do skuteczniejszej ochrony siedlisk przyrodniczych i na czym ta ochrona miałaby polegać. Podkreślono ponadto, że w postępowaniu uczestniczy pięć organizacji społecznych, których celem działania jest dbałość o przyrodę, i w ocenie organu zapewnia to w sposób wystarczający udział społeczeństwa w tym postępowaniu. Argumentowano również, że postępowanie wyjaśniające zostało zakończone, zebrany jest materiał dowodowy pozwalający na podjęcie rozstrzygnięcia i zakończenie sprawy. Dopuszczenie kolejnej organizacji społecznej do udziału na prawach strony w tym postępowaniu mogłoby w sposób nieuzasadniony przedłużyć procedowanie w sprawie. Na skutek zażalenia S., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister wskazał, że wnioskujące S. jest organizacją społeczną, a ochrona przyrody oraz dziedzictwa przyrodniczego i ochrona zabytków należą do jego zadań statutowych. W ocenie Ministra S. nie uprawdopodobniło, że interes społeczny przemawia za jego udziałem w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew z terenu [...]. We wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu S., poza zgłoszeniem żądania w tym zakresie i zadeklarowaniem, że "przyczyni się do skuteczniejszej niż dotychczas ochrony siedlisk przyrodniczych" i stworzy szansę "na przeciwdziałanie nagannym (karalnym) zdarzeniom, takim jakie miało miejsce [...]", w ogóle nie odniosło się do tej kwestii. S. nie wykazało, że posiada rozeznanie w tej konkretnej sprawie, dysponuje wiedzą dotyczącą występowania gatunków chronionych w obrębie przedmiotowych zadrzewień lub może wnieść do tego postępowania istotne dowody, które uzasadniałyby stwierdzenie, że udział S. w niniejszym postępowaniu leży w interesie społecznym. Uzasadniając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu S. wskazało na okoliczności o charakterze ogólnym, takie jak "troska o stan zieleni miejskiej" i powołało się na treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1853/13, zgodnie z którym "organizacja społeczna powinna przytoczyć okoliczności konkretyzujące interes społeczny na jaki się powołuje w danej sprawie, jednak in concreto za wystarczające należy uznać powołanie się na dbałość o przyrodę, dążenie do zapewniania maksymalnej ochrony środowiska w tym ptaków, w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji.". Odnosząc się powyższego, organ odwoławczy podkreślił, iż jest to jednostkowe orzeczenie i któremu organ przeciwstawił orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt. VII SA/Wa 437/14. S., korzystając z wiedzy i wykształcenia posiadanych przez jego członków, nie wskazało choćby w ogólnym zarysie, w jaki sposób może przyczynić się do skutecznej ochrony siedlisk przyrodniczych na terenie [...], zachowania jakich chronionych gatunków chce dopilnować i jakie wartości przyrodnicze są istotne i szczególnie cenne na omawianym terenie. Argumenty podniesione w zażaleniu na zaskarżone postanowienie w dalszym ciągu nie odwołują się do przydatnej w jakikolwiek sposób wiedzy merytorycznej członków [...] na temat walorów przyrodniczych przedmiotowego [...] i wpływu planowanych działań na ich zachowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2015 r. uwzględnił skargę S. Mając na względzie treść art. 31 k.p.a. Sąd wskazał, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji (wystąpienie tej przesłanki w niniejszej sprawie jest niesporne), po drugie za wszczęciem przemawia interes społeczny. Nadto Sąd wywiódł, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Z tych względów za wystarczające Sąd uznał powołanie się na interes ogólny, związany z dążeniem do ochrony elementów przyrody znajdujących się na terenie [...], a w tym konkretnie przypadku ochrony składników [...]. Jednocześnie S. wskazało wiedzę na temat prowadzonych prac związanych z usuwaniem drzew nie tylko z terenu [...] ale także innych [...] znajdujących się na terenie [...]. Ponadto S. wskazało na występujące wcześniej nieprawidłowości związane z procesem wyrębu drzew podnosząc, że jego udział w postępowaniu może w przyszłości zapobiec takim zdarzeniom. Dodatkowo zasadność udziału w postępowaniu argumentowano licznymi petycjami okolicznych mieszkańców zaniepokojonych dotychczasowym przebiegiem postępowań związanych z wycinką drzew w [...]. Nadto, w ocenie Sądu, brak argumentacji dotyczącej różnego traktowania organizacji społecznych w tym postepowaniu oraz nieuzasadniona zmienność poglądów organu w kwestii dopuszczenia S. do udziału w różnych, co do zasady zbliżonych postępowaniach czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. i zasady równości wynikający z art. 32 Konstytucji. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na braku uwzględnienia przez Sąd, że organ dokonał ustalenia okoliczności wyłączających możliwość stwierdzenia wystąpienia interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. oraz na braku uwzględnienia w toku kontroli sądowej tych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i procesowych, które stanowiły podstawę wydania przez organ postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, tj. w szczególności faktu, że w dacie wydania tego orzeczenia postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, po ponad półtorarocznym okresie jego prowadzenia było zamknięte, zaś udział pięciu innych organizacji społecznych zapewniał ogólnie pojętą kontrole społeczną i realizację innych wartości, na które ogólnie powoływała się strona przeciwna w swoim wniosku; w wyniku tego, ze względu na brak uwzględnienia podstawowych powodów wydania przez organ postanowienia tej treści, sądowa kontrola legalności działania organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, ani też wynik w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia, nie mogą zostać uznane za prawidłowe, skoro kontrola ta ma odnosić się do zastosowania przez organ norm prawnych na gruncie danej sprawy, a więc przy uwzględnieniu wszystkich jej istotnych okoliczności; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji, a także art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi w oparciu o nieprawidłowe stwierdzenie naruszenia wskazanych przepisów, które miało się wyrażać w różnym traktowaniu organizacji społecznych, chociaż ta ocena była bezpodstawna i wynikała z pominięcia przez Sąd powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych i procesowych różnicujących sytuację strony przeciwnej, od innych organizacji społecznych w zbliżonych przedmiotowo postępowaniach; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 31 § k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia w wyniku błędnej oceny wykładni i zastosowania przez przesłanki interesu społecznego na gruncie przedmiotowej sprawy, przy błędnej rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez Sąd, której skutkiem jest w istocie uchybienie jej znaczenia, jako niezbędnej przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w danym postępowaniu. Wskazując na te zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis przewiduje dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym przypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić istnienie interesu społecznego, aby w danej sprawie wszcząć postępowanie z urzędu lub dopuścić organizację do udziału w postępowaniu. Na tym etapie nie można domagać się od organizacji społecznej, aby wykazała określone okoliczności, a to z kilku istotnych względów. Po pierwsze, organizacja społeczna, która żąda dopuszczona do udziału w postępowaniu lub składa wniosek o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony czy uczestnika postępowania, a zatem nie ma wglądu w akta administracyjne danego postępowania. Tym samym nie posiada takich informacji, które pozwoliłyby jej na wskazanie bardzo szczegółowych, konkretnych okoliczności popartych materiałem dowodowym. Po drugie, ustawodawca w przepisie art. 31 § 1 k.p.a. używa sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione". Takie sformułowanie przepisu nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności, ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na okoliczności przemawiające - w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. - za dopuszczeniem S. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek M. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na usunięcie [...] z terenu [...]. Interes społeczny uzasadniono troską o stan zieleni miejskiej, w tym drzew, który budzi niepokój mieszkańców. Udział S. w postępowaniu administracyjnym umożliwi skuteczniejszą ochronę siedlisk przyrodniczych, tworzonych przez stare drzewa. Stwarza też szanse na przeciwdziałanie nagannym (karalnym) zdarzeniom, jakie miały miejsce [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma zagwarantować sprawdzenie okoliczności w toku czynności wyjaśniających przez organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji w danej sprawie. Nie sposób również przychylić się do stanowiska organu, że istniały okoliczności wyłączające istnienie interesu społecznego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, jest błędny ten pogląd organu, niewynikający z art. 31 § 1 k.p.a., że w sprawie istniały okoliczności wyłączające interes społeczny, takie jak udział innych organizacji, czy stan zaawansowania postępowania wyjaśniającego. Udział w postępowaniu pięciu innych organizacji społecznych, który zapewniał ogólnie pojętą kontrole społeczną jest bez znaczenia dla oceny zasadności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Nie ma również znaczenia okoliczność stanu zaawansowania postępowania wyjaśniającego. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, a zatem w postępowaniu zwykłym przed organem pierwszej i drugiej instancji, od daty wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji w danej instancji. Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., w świetle powyższej wykładni art. 31 § 1 k.p.a., czyni go niezasadnym. Ponadto Sąd pierwszej instancji słusznie wskazuje, że niejednolite traktowanie żądań tej samej organizacji w różnych postępowaniach administracyjnych, lecz w takich samych okolicznościach sprawy, stanowi naruszenie zasady równości z art. 32 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001r., II SA 2464/00, Lex nr 81984). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.