II OZ 338/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 704/15 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowania w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 704/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zmienioną uchwalą Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. w uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika podała, że spółka ta jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] obr. [...] [...], znajdującej się w obszarze objętym postanowieniami skarżonego planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z przepisu art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - dalej jako: u.s.g. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest okoliczność, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. jest właścicielem nieruchomości, która znajduje się w obszarze objętym uregulowaniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla oddalenia wniosku spółki o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi W. P. na przedmiotowy plan miejscowy obszaru [...] istotne jest, że spółka ta nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu przed organem administracji, nie wniosła bowiem wezwania o usunięcie naruszenia prawa do rady gminy Miasta K.. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że udział w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy możliwy jest wyłącznie wówczas, gdy podmiot ubiegający się o dopuszczenie do postępowania brał udział w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, czyli wniósł do właściwego organu wniosek o usunięcie naruszenia prawa oraz następnie skargę na ten akt we własnym interesie, co skutkowało odmową dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu, podczas gdy zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu może złożyć podmiot, który nie brał udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym, a zatem wyłącznie ten, który dotychczas nie podejmował środków prawnych, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.; 2. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 51 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że podmiot ubiegający się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy winien uprzednio spełnić warunki formalne, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz wnieść w tej sprawie skargę do sądu administracyjnego, co skutkowało oddaleniem wniosku, podczas gdy podstawą dopuszczenia uczestnika do udziału w postępowaniu nie jest art. 101 ust. 1 u.s.g., a art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z przepisem prawa materialnego, z którego uczestnik wywodzi w danej sprawie interes prawny oraz art. 12 p.p.s.a. określający uprawnienia procesowe uczestnika, z kolei kolejny podmiot skarżący ten sam akt na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może skorzystać z instytucji współuczestnictwa procesowego, o której mowa w art. 51 p.p.s.a., nie zaś występować jako uczestnik na prawach strony; 3. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania, pomimo że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie bezpośrednio dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, a ten nie brał udziału w toczącym się uprzednio na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. postępowaniu, co doprowadziło do pozbawienia go zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu oraz naruszyło wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wobec powyższego strona wnosząca zażalenie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny o dopuszczeniu spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a także o zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia rozwinięto postawione na wstępie zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą problemu w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] możliwe było dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Jak stanowi przepis art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo zaakcentował, że sprawy toczące się ze skargi na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są szczególnego rodzaju sprawami, w których znacznie ograniczona jest możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Postępowanie zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odrębnym postępowaniem, którego przebieg regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.) i do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczególny przepis - w odniesieniu do regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stanowi również podstawę prawną do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi W. P. wniesionej na podstawie przywołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g.. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z konstrukcji art. 101 u.s.g. wynika wszak, że przymiot strony (oprócz organu) w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego, ma wyłącznie skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonywana przez sąd administracyjny ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Tak określony zakres kontroli sądu determinowany jest przepisem art. 101 u.s.g. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może zatem skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 ust. 2 p.p.s.a.. Odmienna wykładnia przepisu art. 33 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g., którą przedstawiła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. w zażaleniu, zezwalająca na dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania innego podmiotu, nie może być zaakceptowana, gdyż przekreśliłaby ona indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że wnioskodawca jest pozbawiony możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi. Po spełnieniu warunków określonych w przepisie art. 101 u.s.g. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. może wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ku czemu nie ma przecież przeszkód. Przyjęcie powyższego modelu postępowania sądowego z całą pewnością nie stanowi zatem pozbawienia czy też ograniczenia zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Na koniec wskazać warto, że prawidłowość przyjętego wyżej stanowiska o braku podstaw do dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu innego podmiotu niż wnoszący skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ 1233/15 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konkluzji stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom zażalenia interpretacja przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jak i jego zastosowanie w niniejszej sprawie, było prawidłowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.