II OSK 257/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 528/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 26 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. IV SA/Po 528/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W decyzji z [...] października 2014 r. nr [...] Wójt Gminy C. (dalej: Wójt, organ I instancji), na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa, u.u.i.ś.), a także § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret trzecie, czwarte, piąte i siódme rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej: rozporządzenie) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z 25 czerwca 2013r. [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji odkrywki kruszywa naturalnego piaskowo -żwirowego "[...]" na działkach nr [...] w [...] (dalej: inwestycja, przedsięwzięcie), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji odkrywki kruszywa naturalnego piaskowo -żwirowego "[...]" na działkach nr [...] w [...]. W postanowieniu Wójta Gminy C. z [...] lipca 2013 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...](dalej: Stowarzyszenie) zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony i wniosło sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyło Stowarzyszenie zaskarżając ją w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, i ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, i zarzucając: 1. nieuwzględnienie wszystkich wskazań dotyczących warunków przeprowadzenia przedsięwzięcia, określonych przez organy ochrony środowiska, 2. nieodniesienie się przez organ do szeregu zastrzeżeń dotyczących przygotowanego raportu o oddziaływaniu na środowisko, 3. naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 3 oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, 4. naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy, 5. naruszenie art. 81 ust. 2 ustawy, 6. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. W decyzji z [...] lutego 2015 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: Kolegium, SKO w P.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i uzasadnia stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja nie zagraża środowisku w sposób uniemożliwiający jej realizację. W piśmie z 8 czerwca 2015 r. Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję, w całości powtarzając i podtrzymując zarzuty i ich uzasadnienie powołane w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej podnosząc, że wszystkie uchybienia organu I instancji, jako niewyeliminowane przez organ II instancji, rzutują na jakość i legalność wydanej decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z 7 sierpnia 2015 r. skarżący uzupełnił skargę. W piśmie z 18 września 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej kolejny raz dokonał uzupełnienia skargi wskazując, że zgodnie z pismem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. (załączonego do pisma), cmentarz ewangelicko-augsburski położony w miejscowości R., bezpośrednio sąsiadującym z terenem wydobycia, jest wpisany do rejestru zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) uzasadnieniu wyroku z 26 listopada 2015 r. oddalającym skargę Stowarzyszenia (dalej: skarżącego) wskazał, że organy słusznie uznały, że nie zaistniały warunki do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu I instancji, z decyzji organu I instancji wynika, że kwestie wskazane w toku postępowania przez Stowarzyszenie były poddane analizie organu. W zakresie zarzutów związanych z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie dopatrzył się tak nieprawidłowości w toku postępowania dowodowego, jak i bierności, czy bezrefleksyjności organu. Według Sądu I instancji, jeżeli zatem w danej sprawie przedstawiony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, że jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jego ocena odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe. Zdaniem Sądu I instancji, raport sporządzony w niniejszej sprawie takie wymagania spełnia. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. M. J. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, uznanie że organ I i II instancji spełnił wymagania określone w art. 7 i 77 k.p.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organ I I II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu; - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; - przeprowadzenie rozprawy; - rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie przepisów postępowania wyraża się przede wszystkim w skutku polegającym na tym, że Sąd I instancji nie zbadał całości akt sprawy - wyrok został oparty jedynie o ustalenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, przy czym skarżący zwracał uwagę na zawarte w nim błędne ustalenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., polegało na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organ I i II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy I i II instancji oraz organy uzgadniające nie zbadały całego raportu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie przez Sąd, iż zaskarżona decyzji organu II instancji jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna skarżącego kasacyjnie jest częściowa zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji takich wad nie zawiera. Pozwala ono na poznanie motywów rozstrzygnięcia i umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W drugiej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Zarzut ten mimo błędnego sformułowania zasługuje na uwzględnienie, gdyż z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, raport nie został dogłębnie zbadany nie tylko przez organy wydające decyzję, ale także przez organy uzgadniające tj. RDOŚ w P. oraz PPIS w C. Z motywów uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) wynika, że sąd kasacyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznych jej zarzutów (zob. M. Niezgódka-Medek, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa, s. 752). Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie (...) kwestionuje wyrok WSA w Poznaniu poprzez zastosowanie przez ten sąd dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez ten sąd naruszenia ze strony orzekających organów obu instancji przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, sąd wojewódzki orzekał stosując przepis art. 151 p.p.s.a., Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo jej niewątpliwych niedostatków, nie mogą prowadzić do nie rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie doszło do bezpodstawnego oddalenia skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia obu zaskarżonych decyzji, ze względu na naruszenie przez orzekające organy art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Skarżący kasacyjnie słusznie podnosi, że mimo tego Sąd I instancji nie uwzględnił skargi tylko ją oddalił. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że mimo przedstawionego wywodu w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji na temat możliwości i sposobu zakwestionowania raportu, Sąd ten dokonując kontroli działalności organów orzekających w niniejszej sprawie pominął okoliczność w postaci braku dokonania przez organy obu instancji rzetelnej oceny przedłożonego raportu. Stowarzyszenie podnosiło w toku postępowania przed orzekającymi w niniejszej sprawie organami administracji, że przedmiotowy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia minimalnych wymagań prawnych. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji całkowicie pominął, że SKO w P. w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2015 r., nr [...] nie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Stowarzyszenia od decyzji organu I instancji. Stowarzyszenie powołało w nim szereg merytorycznych argumentów kwestionujących zasadniczą cześć raportu. Kolegium na s. 10 uzasadnienia decyzji wskazało, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i uzasadnia stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja nie zagraża środowisku w sposób uniemożliwiający jej realizację. W ocenie Kolegium, podnoszone przez odwołującego zarzuty wobec raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie są prawidłowo uzasadnione w szczególności nie są poparte odpowiednim kontrdowodem opartym na wiadomościach specjalnych, a stanowią jedynie nieudokumentowaną polemikę autora odwołania z poszczególnymi zapisami raportu. Ocena raportu przez Kolegium sprowadza się do generalnej pozytywnej oceny tego dokumentu i nie opiera się na indywidualnej analizy jego treści. Wskazać należy, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. dalej: u.u.i.ś.), a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Brak dokonania oceny raportu przez Kolegium nie został dostrzeżony przez Sąd I instancji. Organy obu instancji nie zrealizowały obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organu I instancji określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis analizowanych wariantów, w tym: a)wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b)wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Ponadto raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś.). W niniejszej sprawie na s. 53 raportu wyjaśniono, że wnioskodawca nie zakłada innych wariantów przedsięwzięcia, odbiegających od założeń inwestycyjnych, o których mowa w raporcie. W opisie racjonalnego wariantu alternatywnego znalazło się stwierdzenie: "Nie dotyczy". Autor raportu wyjaśnił, że specyfika planowanego przedsięwzięcia powoduje, że właściwie nie ma możliwości wariantowania. Zdaniem autora raportu, złoże zostało rozpoznane i udokumentowane w konkretnej lokalizacji, a technologia wydobycia i uszlachetniania kruszywa przy tego typu działalności jest podobna. W opisie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wskazano, że "Wnioskodawca nie zakłada innych wariantów przedsięwzięcia, odbiegających od założeń inwestycyjnych, o których mowa w niniejszym opracowaniu. Na s. 55 raportu przedstawiono wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, który nie jest przewidziany w przepisach u.u.i.ś. jako wariant realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie takiego uzasadnienia wariantowania przedsięwzięcia nie pozwala na określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. Skoro w raporcie przewiduje się jedynie wariant proponowany przez wnioskodawcę i uznany przez autora raportu za jedyny możliwy do realizacji, to nie można mówić o określeniu przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Z taką interpretacją art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. przedstawioną w raporcie nie można się zgodzić. Przedmiotowy raport zawiera bowiem jedynie krótki opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, raport nie został dogłębnie zbadany nie tylko przez organy wydające decyzje, ale także przez organy współdziałające. W tym stanie sprawy, stosownie do przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego w tej sprawie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji. Za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał poziom merytorycznego uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego kasacyjnie, a w szczególności przy uwzględnieniu związanego z tym nakładu pracy pełnomocnika skarżącego kasacyjnie.