II SAB/Po 70/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Burmistrza J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 roku skarżący K. G. wniósł do Urzędu Miejskiego w J. – Biura Promocji Gminy o udostępnienie informacji publicznej - skanu oświadczenia pracodawcy (tj. burmistrza J.) o rozwiązaniu umowy o pracę z K. A., komendantem Straży Miejskiej w J. Wnioskodawca określił, że informacje w formie elektronicznej należy przesłać na adres jego poczty elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r., pismem wysłanym w dniu [...] czerwca 2015 r. na wskazany przez wnioskodawcę adres mailowy, pracownik Kancelarii Burmistrza J. poinformowała wnioskodawcę, że przdemiotowe pismo nie stanowi informacji publicznej. Wyjaśniono, iż przyjmuje się, że sprawy pracownicze nie stanowią co do zasady informacji publicznej. Umowy o pracę, a zatem także ich zawieranie i rozwiązywanie, nie mają związku z prawem publicznym i jako akty charakterystyczne dla prawa pracy, nie mają elementów publicznych. W tym zakresie odwołano się do stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/14. Podano, że wprawdzie informację publiczną mogą stanowić dane wynikające ze stosunku pracy, np. wysokość wynagrodzenia, jednakże nie jest to ogólna zasada umożliwiająca generalne traktowanie spraw związanych ze stosunkiem pracy jako informacji publicznej. W związku z tym oświadczenie pracodawcy o rozwiązaniu umowy, jako dokument nie będący informacją publiczną, nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniono, iż z tego względu, a także w trosce o ochronę prywatności pracownika, poinformowano wnioskodawcę o odmowie udostępnienia oświadczenia pracodawcy o rozwiązaniu umowy z Komendantem Straży Miejskiej w J. Równocześnie wyjaśniono, że wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej ma miejsce tylko w przypadku, gdy odmowa dotyczy informacji publicznej. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. K. G. za pośrednictwem organu skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza J. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych. Żądając zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący zarzucił naruszenie przez organ przepisów art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz J. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, gdyż skarżący otrzymał odpowiedź na swój wniosek. Skarżący został poinformowany, iż informacje o które się zwrócił, jako dotyczące sfery pracowniczej nie stanowią informacji publicznej. Podstawa rozwiązania stosunku pracy, a w szczególności jej uzasadnienie nie stanowi informacji kierowanej na zewnątrz. Nie można przy tym utożsamiać tego typu informacji z wysokością wynagrodzenia osoby publicznej, gdyż wypłata wynagrodzenia jest jednym z elementów dotyczących gospodarowania majątkiem publicznym. Podobnie nie znajdzie zastosowania dorobek orzecznictwa w zakresie postępowań dyscyplinarnych, ponieważ w sprawie nie było prowadzone takie postępowanie, a zwłaszcza nie wydano żadnego rozstrzygnięcia. Z tego względu Burmistrz poinformował skarżącego, iż przedmiotowa informacja nie jest informacją publiczną. Kończąc organ zauważył, że gdyby przyjąć stanowisko odmienne, to wniosek powinien zostać rozstrzygnięty odmownie z uwagi na ochronę prywatności pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Oceniając przedmiotową sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Burmistrz J. jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez skarżącego K. G. informacja w postaci pisemnego oświadczenia pracodawcy (wraz ze wskazanymi przyczynami rozwiązania umowy) o rozwiązaniu umowy o pracę z komendantem Straży Miejskiej w J., stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zamieszczony został zaś przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Charakter informacji publicznej mają również informacje nie wytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. W opinii Sądu komendant straży gminnej (miejskiej) jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy. Zarówno doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (za: Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Ka 144/03, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 503/13, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny (LEX nr 182494). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tj. DZ.U. z 2013 r. poz. 1383) straż gminna - samorządowa umundurowana formacja, może być utworzona do ochrony porządku publicznego na terenie gminy. Zgodnie z art. 6 tej ustawy straż jest jednostką organizacyjną gminy. W związku z realizowanymi zadaniami określonymi w art. 11 ust. 1 i art. 10, straży przysługuje prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych w przypadku, gdy czynności te są niezbędne do wykonywania zadań oraz w celu: utrwalania dowodów popełnienia przestępstwa lub wykroczenia; przeciwdziałania przypadkom naruszania spokoju i porządku w miejscach publicznych; ochrony obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 1-3). Nie budzi zatem wątpliwości, że informacje dotyczące tej jednostki co do zasady stanowią informację publiczną. Rozważenia natomiast wymaga, czy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej można domagać się udostępnienia "skanu oświadczenia pracodawcy (tj. Burmistrza J.) o rozwiązaniu umowy o pracę z komendantem Straży Miejskiej w J." zawierającego wskazanie przyczyn rozwiązania umowy o pracę. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych strażą kieruje komendant zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. Stosunek jaki łączy wójta, burmistrza czy prezydenta miasta z komendantem straży gminnej (miejskiej) ma zatem cywilnoprawny charakter. Umowy o pracę nie mają związku z prawem publicznym i jako akty charakterystyczne dla prawa pracy nie mają elementów publicznych. W konsekwencji udostępnienie umowy o pracę w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej generalnie podlega ograniczeniom, również z uwagi na ochronę prywatności (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1486/14 – dostępny w CBOSA, jw.). Powyższe stanowisko nie ma jednakże istotnego znaczenia dla rozpatrzenia sprawy, bowiem w rozpatrywanym przypadku skarżący wniósł o udostępnienie "skanu oświadczenia pracodawcy" o rozwiązaniu umowy o pracę oraz przyczyn tego rozwiązania, a zatem informacji dotyczących kwestii objętych stosunkiem pracy, łączącym burmistrza i komendanta straży gminnej. W opinii Sądu takie oświadczenie Burmistrza J., jako oświadczenie woli pracodawcy dotyczące sfery prywatnej – faktu rozwiązania umowy o pracę i przyczyn tego rozwiązania, nie zawiera informacji mających element publiczny. Podkreślenia wymaga, że dla skarżącego wiadomym jest, że umowa o pracę z komendantem Straży Mminnej w J. została rozwiązana. Skarżący nie wnioskował o udzielenie informacji, czy do tego doszło, lecz o udostępnienie mu skanu oświadczenia o wypowiedzeniu umowy o pracę. Mając powyższe na względzie należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Burmistrza J., że żądana przez K. G. informacja w postaci oświadczenia Burmistrza o rozwiązaniu umowy o pracę z komendantem Straży Miejskiej w J. wraz z wskazanymi przyczynami jej rozwiązania, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Biuro Promocji Gminy, jako jednostka upoważniona przez Burmistrza J., skierowało odpowiedź na wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r. drogą mailową do skarżącego w dniu [...] czerwca 2015 r. (dowód: k. nr 6 akt sądowych), zatem w terminie 14 dni od daty wpłynięcia wniosku o udostepnienie informacji publicznej do organu (wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r. – k. nr 5 akt sądowych). Kończąc należy w tym miejscu zaznaczyć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien tylko powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. I OSK 1557/09 publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Słusznie zatem skarżony organ uznał, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, brak było przedmiotu, który mógłby zostać rozstrzygnięty w władczej formie decyzji i wystarczyło powiadomienie skarżącego pismem o sposobie załatwienia sprawy. W myśl bowiem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w drodze decyzji można bowiem odmówić jedynie udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji nie można uznać, aby Burmistrz J. był bezczynny, co oznacza, że skarga na bezczynność nie mogła być uwzględniona. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił.