I SAB/Rz 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015r. spraw ze skarg D. R. - na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie prowadzenia postępowania podatkowego w sprawie ustalenia podatku rolnego za 2013 rok, - na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia podatku rolnego za 2013 rok, oddala skargi. Skarżąca D.R. złożyła w dniu 16 lipca 2015r. skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w sprawie ustalenia skarżącej podatku rolnego za 2013r. W uzasadnieniu skargi podała, że postępowanie w przedmiocie podatku rolnego za 2013r., wszczęte 25 lutego 2013r., było prowadzone bez zachowania obowiązujących terminów załatwiania spraw gdyż dopiero 6 września 2013r. poinformowano skarżącą, że przedłużeniu ulegnie termin załatwienia sprawy. Zarzuciła też naruszenie szeregu zasad prowadzenia przedmiotowego postępowania, twierdząc, że organ podatkowy zaniedbał ich stosowania. Przed wniesieniem skargi Skarżąca wyczerpała administracyjny tok instancji i wystąpiła w dniu 15 listopada 2013r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z pismem - skargą na opieszałe działanie Wójta Gminy K. , tj. niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Kolegium uznało ponaglenie Skarżącej za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że nie można mówić o bezczynności organu skoro sprawa podatku rolnego oraz podatku od nieruchomości została już załatwiona w dniu 9 grudnia 2013r. Kwestię ewentualnej przewlekłości postępowania pominięto. Z przedłożonych akt postępowania podatkowego w przedmiocie podatku rolnego oraz podatku od nieruchomości za 2013r. wynika, że postępowanie to zostało wszczęte z urzędu w dniu 25 lutego 2013r. w związku z otrzymaniem przez organ podatkowy aktu notarialnego z dnia 9 stycznia 2013r., na podstawie którego doszło do zmian w prawie własności nieruchomości będącej przedmiotem opodatkowania – dotychczasowy współwłaściciel nieruchomości H.F. darował przysługujący mu udział w nieruchomości na rzecz córek: Z.R. i B.W.. Organ uznał zatem za konieczne ponowne ustalenie kręgu podatników. W dniu 3 marca 2013r. organ podatkowy zwrócił się do Starostwa Powiatowego o przesłanie wypisu z rejestru gruntów oraz wyjaśnienie czy zmiany własności wynikające z wyżej opisanego aktu notarialnego zostały wprowadzone do ewidencji. Zawiadomienie Starostwa Powiatowego o zaewidencjonowanych zmianach wpłynęło do organu podatkowego 19 marca 2015r. W dniach 12 marca, 28 marca, 11 kwietnia 2013r., organ podatkowy w ramach prowadzonego postępowania przesłuchiwał strony tego postępowania, a także odbierał od nich informacje w sprawie podatku od nieruchomości. W dniu 19 czerwca 2013r. wydana została ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji polegających na wykreśleniu z ewidencji zapisu o umowie dzierżawy na rzecz Skarżącej w 11/12 części w obrębie W i C Gmina K. oraz przywróceniu tych zapisów. W dniu 26 czerwca 2013r. skarżąca D.R. – po wezwaniu jej przez organ podatkowy do zapoznania się z aktami sprawy - złożyła korektę informacji w sprawie podatku od nieruchomości wraz z opinią biegłego sporządzoną na potrzeby postępowania przed Sądem Rejonowym w S., zawierającą wyliczenie powierzchni użytkowej budynku będącego przedmiotem opodatkowania w sprawie. Na podstawie tej opinii strona pomniejszyła powierzchnię opodatkowanej nieruchomości, powołując się na błędne wyliczenia pierwotne oraz prawidłowe wyliczenia powierzchni do opodatkowania zawarte w przedłożonej opinii biegłego. Podobnej treści korektę złożyły też pozostałe strony postępowania - 28 czerwca 2013r. Z.R. oraz 1 lipca 2013r. H.G. powołując się również na wyliczenia biegłego zawarte w opinii sporządzonej na potrzeby sprawy cywilnej. Organ podatkowy prowadził zatem dalsze postępowanie dowodowe. W dniach 25 czerwca oraz 27 czerwca 2013r. wezwał J.F., B.W. i B. F. do przedłożenia informacji w sprawie podatku od nieruchomości, oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie, a pismem z dnia 28 czerwca 2013r.zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z zapytaniem czy skarżąca, będąca stroną postępowania, kierowała do tego organu wnioski o przyznanie jej płatności bezpośrednich do konkretnych nieruchomości. W dniach 28 lipca 2013r. oraz 28 sierpnia 2013r. w charakterze świadka na okoliczność faktycznego użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podatkowego przesłuchiwana była G.M., natomiast dniu 30 lipca 2013r. w charakterze świadka w/w okoliczności przesłuchano Z.M.. W dniu 6 września 2013r. na adres organu podatkowego wpłynęło zawiadomienie Starosty Powiatowego o dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków wynikających z powołanej wyżej ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia 19 czerwca 2013r. w przedmiocie zapisów dotyczących umowy dzierżawy. W tym też dniu wyjaśnienia do protokołu złożyła strona postępowania – B.W.. W dniu 6 września 2013r. organ podatkowy powiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 31 października 2013r. a 4 października 2013r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z dokumentami zebranymi w sprawie oraz po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2013r. Ostatecznie trzema decyzjami z dnia [...] grudnia 2013r. o tym samym numerze: [...] Wójt Gminy K. ustalił wymiar podatku od nieruchomości za styczeń 2013r. adresując decyzję do siedmiu solidarnie odpowiedzialnych osób fizycznych, ustalił wymiar podatku od nieruchomości za okres od lutego do grudnia 2013r. adresując decyzję do sześciu solidarnie odpowiedzialnych osób fizycznych, a także ustalił D.R. wymiar podatku rolnego za 2013r. W odpowiedzi na zarzuty skargi, pełnomocnik organu podatkowego zaprzeczył zarówno bezczynności organu jak również prowadzeniu przedmiotowego postępowania podatkowego w sposób przewlekły. Podkreślił, że wszystkie działania organu podatkowego podyktowane były wymogami procedury oraz koniecznością dokonania rzetelnych ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego sprawy, w obliczu zmieniających się w toku tego postępowania okoliczności mających bezpośredni wpływ na treść decyzji podatkowej. Czas trwania postępowania wydłużony został z powodu wielości stron, a także konieczności ustalenia przesłanki z art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym ( Dz. U. 2013 poz. 1381 ) – zwanej dalej ustawą, zgodnie z którą obowiązek podatkowy ciąży na tym współwłaścicielu gospodarstwa rolnego, który gospodarstwo to prowadzi w całości, która to przesłanka nie była bezsporna w toku postępowania. W piśmie procesowym z dnia 4 września 2015r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty twierdząc, że działania organu były pozorne, zbędne i w sposób nieuzasadniony przedłużały rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdziła że na skutek umowy darowizny z dnia 9 stycznia 2013r, nie uległ zmianie krąg podatników i nie było potrzeby długotrwałego czynienia szczegółowych ustaleń. Zwróciła też uwagę na szereg nieprawidłowości związanych z prowadzeniem postępowania niezgodnie z obowiązującymi zasadami, a także na nieprawidłowość w postaci braku numeracji stron prowadzonych akt postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2014r. poz.270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga na bezczynność Wójta Gminy K. oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego w stosunku do Skarżącej za 2013 r. Kontrolę sądową w tym zakresie przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedmiotem sądowej kontroli przypadku bezczynności organu nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Nie można natomiast mówić o bezczynności organu w sytuacji, kiedy organ rozstrzygnął sprawę i wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie decyzjami z dnia 9 grudnia 2013r. Wójt Gminy K. wymierzył podatek od nieruchomości jak również podatek rolny za wzmiankowany okres toteż oczywistym jest, że nie można mu postawić zarzutu bezczynności. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez Skarżącą kwestii opieszałego i przewlekłego działania organu, stwierdzić należy, że choć postępowanie w sprawie podatku od nieruchomości raz podatku rolnego trwało długo to było jednak usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że sankcjonowana opieszałość organu zwana przewlekłością postępowania oznacza stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony przedłuża trwające postepowanie przesuwając bez przyczyny termin załatwienia sprawy bądź też prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że jedynie formalnie nie jest bezczynnym. W ocenie Sądu sytuacja taka nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Wbrew zarzutom skarżącej bowiem, w postępowaniu podatkowym za 2013r., na skutek umowy darowizny uległ zmianie krąg podatników podatku od nieruchomości, co obligowało organ do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym zakresie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w okresie od jego wszczęcia do czerwca 2013r. organ przesłuchiwał strony postępowania, odbierał od nich informacje w sprawie podatku od nieruchomości, kierował zapytania do innych organów i czynił ustalenia dotyczące kręgu podatników, oraz ustalał kto faktycznie użytkuje podlegające opodatkowaniu gospodarstwo rolne. Czynności te trudno nazwać pozornymi i przedłużającymi postępowanie w sprawie. Mimo iż postępowanie dowodowe było długie, toczyło się sprawnie i bez zbędnej zwłoki. W czerwcu 2013r. , na skutek korekty złożonej przez skarżącą organ zmuszony był na nowo prowadzić postępowanie dowodowe w zakresie powierzchni, której dotychczasową wielkość strony postępowania zakwestionowały dopiero w połowie roku, posługując się opinią biegłego sporządzoną na potrzeby postepowania cywilnego. Niewyjaśnioną kwestią, budzącą spory pomiędzy stronami postępowania była również okoliczność faktycznego prowadzenia gospodarstwa rolnego, która z uwagi na treść art. 3 ust. 3 ustawy rzutowała bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia w sprawie – skarżąca kwestionowała w tym zakresie zeznania świadka, co obligowało organ do ponownego jego przesłuchania. Do września 2015r. organ prowadził zatem intensywne postępowanie dowodowe, którego nie można rozpatrywać w charakterze czynności pozornych zmierzających do przedłużania postępowania. Wielość stron przedmiotowego postępowania oraz konieczność zachowania wymogów proceduralnych umożliwiających tymże stronom aktywny udział w prowadzonym wobec nich postępowaniu przyczyniły się do wydłużenia tego postępowania do grudnia 2013r. Rozpoznając zarzuty skargi rację należy przyznać skarżącej, która zarzuca organowi zbyt późne poinformowanie jej o niemożności rozstrzygnięcia sprawy w zakreślonym ustawowo terminie - dopiero we wrześniu 2013r. - podczas gdy informacja taka powinna zostać skierowana do strony znacznie wcześniej. Zgodnie bowiem z art. 139 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – zwanej dalej Op. – załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy ( art. 140 § 1 Op). Zaniechanie w zakresie zawiadomienia strony choć niewątpliwie stanowiące formalne naruszenie powyższej procedury, nie ma jednak w przedmiotowej sprawie większej doniosłości prawnej, gdyż nie przekłada się ani na naruszenie praw skarżącej, ani na przewlekłość postępowania. Skarżąca pozostawała bowiem w tym czasie w stałym kontakcie z organem podatkowym, przeglądając akta oraz składając wyjaśnienia i korekty oraz inicjując kolejne czynności, wobec czego trudno dopatrywać się naruszenia praw strony w samym tylko braku oficjalnej informacji o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Organ tymczasem w tym okresie prowadził rzetelne i dynamiczne postępowanie dowodowe, wobec nie sposób czynić mu zarzut nieuzasadnionego przewlekania postępowania. Sąd dostrzega w prawdzie, że końcowa faza kontrolowanego postępowania podatkowego utraciła swą pierwotną dynamiczność, a decyzje podatkowe w sprawie zapadły zaledwie w przeddzień rozpoznawania ponaglenia strony przez organ wyższego stopnia - jednakże nie przesądza o bezczynności organu z uwagi na wielość stron przedmiotowego postępowania, która to okoliczność zważywszy na wymogi proceduralne obligujące organ do zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, obowiązujące terminy doręczeń, może powodować przedłużanie się postępowania z przyczyn niezawinionych przez organ. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego w okresie od lutego do czerwca organ przesłuchiwał strony tego postępowania, odbierał od nich informacje w sprawie podatku od nieruchomości, które to czynności trudno nazwać pozornymi i przedłużającymi postępowanie w sprawie. Następnie zaś, na skutek korekt pierwotnych informacji złożonych przez strony, organ zmuszony był czynić kolejne ustalenia w sprawie oraz dokonywać dalszych czynności, które były konieczne do końcowego załatwienia sprawy. Ostatecznie, organ załatwił sprawę mieszcząc się w zakreślonym terminie. Tym samym zarzut prowadzenia postępowania w sposób przewlekły nie zasługuje na uznanie. Na marginesie, ponieważ strona podniosła zarzut nieprawidłowego prowadzenia akt postępowania podatkowego z uwagi na zaniechanie numerowania stron, należy odnieść się do tego zarzutu, mimo iż nie ma on bezpośredniego związku z przedmiotem skargi a dotyczy raczej szeroko pojętej prawidłowości prowadzonego postępowania. Rację w sporze z organem ma strona domagająca się prawidłowego numerowania akt sprawy. Numerowanie kolejno poszczególnych kart akt sprawy (nie zaś plików dokumentów czy zakładek oddzielających poszczególne rodzaje kart) według kolejności ich wpływu, stanowi dla strony zapoznającej się z aktami sprawy jedyną gwarancję, że przedkładane jej do zapoznania akta, stanowią całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji dowodowej. Numerowanie kart stanowi zatem emanację rzetelności działania organu administracji publicznej i jest wyrazem zasady jawności tego postępowania a także gwarancją zapoznania strony z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Prawidłowe numerowanie kart akt sprawy ułatwia także kontrolę instancyjną zapadłych rozstrzygnięć merytorycznych, ułatwiając sądowi oraz organom odwoławczym odniesienie się do konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Tym samym, nawet jeśli organ nie znajduje aktu prawa wewnętrznego obligującego go wprost do numerowania kart prowadzonych akt, obowiązek ten musi wywieźć z zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.