II SA/Gd 362/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. A. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2014 r. o wymierzeniu A. z kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego rozbudowanej części budynku inwentarskiego położonego na działce nr [...] w miejscowości J. w wysokości 5000 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że inwestor A. wykonał bez pozwolenia na budowę rozbudowę obiektu budowlanego budynku inwentarskiego położnego na działce nr [...] w miejscowości J. i jesienią 2008 r. przystąpił do użytkowania rozbudowanej części budynku. W wyniku wszczętego postępowania legalizacyjnego decyzją z dnia 16 maja 2011 r. zatwierdzono projekt budowlany rozbudowy budynku inwentarskiego, zezwolono na wznowienie robót budowlanych i nałożono obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania rozbudowanej części obiektu inwentarskiego, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku. Rozbudowana część obiektu użytkowania jest nieustająco od 2008 r. Uzasadniało to wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w wysokości 5000 zł. Organ wskazał, że okoliczność, iż obiekt był poprzednio użytkowany jako samowola budowlana nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Obiekt był bowiem użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od maja 2011 r., po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, stanowiącego, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje jeżeli decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powstał dopiero w momencie wydania ostatecznej decyzji legalizującej samowolnie zrealizowaną część budynku, a więc w 2011 r. W skardze na powyższą decyzję A. podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 g ust. 1 i 6 Prawa budowlanego w związku z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary mimo upływu 5-letniego okresu przedawnienia oraz zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez pominięcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powziął wiedzę o nielegalnym użytkowaniu obiektu najpóźniej w dniu oględzin 10 grudnia 2009 r., zatem w sprawie upłynął 3-letni termin przedawnienia przewidziany w art. 68 ust. 1 Ordynacji podatkowej. Skarżąca powołała się w tym zakresie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1121/10, zgodnie z którym możliwość nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, a podstawie odpowiednio stosowanego art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej przedawnia się z upływem 3 lub 5 lat od daty przystąpienia do użytkowania. A., powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie może być wymierzona w przypadku budynku wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Nadto wskazała ona, że kara z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego może być wymierzona tylko raz, w momencie przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu, nie może ona być natomiast wymierzona w sytuacji, gdy inwestor nadal użytkuje obiekt bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w tym także po dacie doręczenia mu decyzji stwierdzającej istnienie takiego obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. Nr 2014, poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznanie skargi wymagało rozważenia, czy zobowiązanie z tytułu kary z nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego podlega przedawnieniu oraz kiedy w niniejszej sprawie doszło do rozpoczęcia użytkowania wzniesionej bez pozwolenia na budowę części obiektu budowlanego bez pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia. Sąd uznał za niezasadne stanowisko, że możliwość wymierzenia kary uległa przedawnieniu. Art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Odsyłając w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do art. 59f ust. 1, ustawodawca nie objął tym odesłaniem art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, według którego do kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Odesłanie ustawodawcy dotyczy w tym przypadku jedynie normy regulującej ustalenie wysokości kary. W innym przypadku ustawodawca pozbawiłby organy nadzoru budowlanego istotnego instrumentu umożliwiającego ukaranie sprawcy nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu, z uwagi na upływ czasu, mimo trwania nielegalnego stanu sprzecznego z przepisami. Przy interpretacji tego unormowania uwzględnić także należy, że stan użytkowania budynku bez pozwolenia na użytkowanie nie jest działaniem jednorazowym, lecz ma charakter ciągły. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że także przy przyjęciu odmiennej interpretacji i zastosowaniu do kary z tytułu nielegalnego użytkowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, a jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej wynika, że bieg przedawnienia zostaje przerwany w dacie doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Na gruncie przepisów prawa budowlanego dotyczących kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, uznać należałoby, że bieg przedawnienia został przerwany w dacie doręczenia postanowienia organu nadzoru budowlanego wymierzającego taką karę. Postanowienie organu I instancji ustalające wysokość kary zostało wydane 30 września 2014 r. i doręczone skarżącej 2 października 2014 r. Nastąpiło to przed upływem 3, jaki i 5 lat od końca 2011 r., w którym to roku, zdaniem Sądu, powstał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązujący w dacie powstania przedmiotowej części budynku w 2009 r. przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Norma ta nie miała zastosowania w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego, czyli wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót realizowanych bez pozwolenia na budowę lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W takim bowiem przypadku inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w przypadku realizacji obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia) inwestor nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu ani dokonać skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy uprawniającego inwestora do przystąpienia do użytkowania obiektu. Przewidziany w Prawie budowlanym etap powiadamiania organu o zakończeniu budowy nie może bowiem służyć legalizacji samowoli budowlanej. W stosunku do obiektu zrealizowanego samowolnie nie można zatem wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dopóki nie zostanie przeprowadzona procedura legalizacyjna przewidziana w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierza się w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55,. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. O naruszeniu normy art. 54 Prawa budowlanego w przypadku samowoli budowlanej można mówić dopiero po zakończeniu postępowania legalizacyjnego i wydaniu decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na etapie wcześniejszym inwestor realizujący obiekt bez pozwolenia na budowę nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie takie wydaje się bowiem jedynie w stosunku do obiektu wzniesionego zgodnie z przepisami lub zaakceptowanego przez organ w toku procedury legalizacyjnej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Wr 625/14, w którym wskazano, że "tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 p.b.) oraz tryby legalizacji z art. 48-51 p.b. są trybami wyłączającymi się wzajemnie. Prawnie skutecznie można bowiem zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie, a więc i zakończonej zgodnie zatwierdzonym projektem budowlanym. Inwestor realizujący przedsięwzięcie samowolnie albo z istotnymi odstępstwami od projektu nie może uzyskać pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że powyższe stanowisko nie oznacza w żadnym wypadku, że skoro inwestor wybudował obiekt budowlany samowolnie lub z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i w związku z tym nie może dokonać prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskać pozwolenia na użytkowanie, to nie będzie mógł już zgodnie z prawem przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ do użytkowania takiego budynku inwestor będzie mógł przystąpić dopiero po legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych". (Lex nr 1636370) W niniejszej sprawie inwestor w 2009 r. nie miał obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy części obiektu zrealizowanej bez pozwolenia na budowę, a ewentualne dokonanie takiego zgłoszenia nie byłoby skuteczne. Dopiero w czerwcu 2011 r. po zakończeniu postępowania legalizacyjnego inwestor stał się zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zatem argument skarżącego, że nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego rozpoczęło się w 2009 r. i od tego roku należy liczyć bieg terminu przedawnienia nie zasługiwał na uwzględnienie. Do użytkowanie obiektu bez wymaganego przepisami Prawa budowalnego pozwolenia na użytkowanie doszło w niniejszej sprawie dopiero z momentem zalegalizowania obiektu, a więc czerwca 2011 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.