I OSK 56/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 70/15 w sprawie ze skargi A.W. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej skargi na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie w zakresie dotyczącym udostępnienia umowy o dofinansowanie z funduszy europejskich projektu pod nazwą "[...]" nr [...] i w tej części zobowiązuje Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie do rozpatrzenia wniosku A.W. z dnia 4 maja 2015 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie pierwszym, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 4. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie na rzecz A.W. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A.W. jest bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie dotycząca udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w dniu 4 maja 2015 r. A.W. przesłała pocztą elektroniczną do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie pismo zatytułowane jako: "wniosek o udostępnienie informacji publicznej", którym zwróciła się z prośbą o udostępnienie: umowy o dofinansowanie z funduszy europejskich projektu pod nazwą "N." nr [...] wraz z załącznikami oraz treści wniosku na dofinansowanie. W odpowiedzi na wniosek w dniu 5 maja 2015 r. udzielono A.W. informacji, że Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie wymaga złożenia stosownego wniosku w formie pisemnej. W tym celu wniosek powinien obejmować podanie imienia i nazwiska (nazwy) podmiotu zainteresowanego, dokładny adres (miejsca zamieszkania lub siedziby), treść żądania oraz podpis. W dniu 18 maja 2015 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie pismem z 14 maja 2015 r. przesłał pocztą elektroniczną swoje stanowisko w sprawie. W skardze sporządzonej 10 czerwca 2015 r. A.W. reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła Dyrektorowi Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin. W końcowej części uzasadnienia podniesiono, że wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na wniosek, ale nie załączył wnioskowanej treści umowy. Wyrażono stanowisko, że wzory umów to nie treść (kopie) zawartych umów i odesłanie do nich nie stanowi załatwienia wniosku. Nadto podniesiono, że organ nie odróżnia wzorca umowy, który stanowi rodzaj formularza od umowy, która jest faktem, dotyczącym zawarcia konkretnej umowy pomiędzy zindywidualizowanymi podmiotami. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie skarżącej dotyczące udostępnienia wniosków nie jest wiedzą objętą przez ustawodawcę o dostępie o informacji publicznej i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, dlatego też brak jest przesłanek do przyjęcia bezczynności Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę w całości. Jak wskazał, istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez skarżącą dokumenty stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Sąd pierwszej instancji przyjął, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest brzmienie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1649). Zgodnie z nim, wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782). Analiza językowa cyt. wyżej art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju a contrario - doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że po zawarciu umów o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, udostępnieniu podlegać będą wszelkie dokumenty składane przez wnioskodawców. Zauważył jednak, że użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne. Jak zaznaczył Sąd, przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. II OSK 812/05, Lex nr 236465). Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeksodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego (art. 244 k.p.c.) tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza. Sąd wskazał, że dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. WSA w Rzeszowie stwierdził kolejno, fakt, iż wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. W ocenie tego Sądu także umowa, nawet zawarta przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 § 1 i 2 k.p.c. czynność prawna w formie pisemnej dokonana przez organ administracji publicznej, związana z jego udziałem w obrocie cywilnoprawnym (zob. wyrok SN z dnia 20 lutego 1991 r., I PR 422/90, PUG 1991, nr 11-12, s. 230; wyrok SN z dnia 17 maja 1996 r., I PRN 40/96, Prok. I Pr.-wykł. 1996, nr 10, poz. 58; wyrok SN z dnia 14 maja 2012 r., II PK 238/11, Lex nr 1216861; wyrok SA w Katowicach z dnia 19 listopada 2013 r., III AUa 241/13, Lex nr 1400245). Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu, jego załącznik i umowa nie są informacją publiczną to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. słusznie NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11). Ubocznie Sąd dodał, że potraktowanie prywatnych dokumentów składanych w konkursie i utworzonych po jego zakończeniu - umowa - jako stanowiących same w sobie informację publiczną mogłoby prowadzić do nadużycia prawa, wykorzystywania trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej niezgodnie z jej celem. (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 21-23). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie żądanie skarżącej wyraźnie dotyczyło udostępnienia konkretnej umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami i wnioskiem, nie zaś wybranych informacji zawartych w tych materiałach a mogących mieć walor publiczny - to tym samym należało uznać, że przedmiotem wniosku była dokumentacja prywatna, która nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji zaś organ, który jej nie udostępnia, nie pozostaje w bezczynności (tak też NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13). Prawidłowo zdaniem WSA w Rzeszowie organ w terminie 14 dni odpowiedział skarżącej, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną (pismo Wojewódzkiego Urzędu pracy w Rzeszowie z dnia 14 maja 2015 r.). Obszerną skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła A.W., stawiając wyrokowi 13 zarzutów, dotyczących naruszenia następujących przepisów: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 9 pkt 4, art. 33 ust. 1, art. 35 ustawy o finansach publicznych, art. 61 ust. 1i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d, g, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie zakwestionowała stanowisko, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, mimo że dotyczą gospodarowania środkami publicznymi. Postawiła też 8 zarzutów procesowych, obejmujących naruszenie: art. 3 § 2 i 2, art. 1 § 2, art. 106 § 3 i 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 233 § 1 i 2, art. 244 § 1 k.p.c. W ocenie skarżącej kasacyjnie sprawa nie została dostatecznie zgłębiona przez Sąd pierwszej instancji, zaś do jej wyjaśnienia mogłoby przyczynić się przeprowadzenie dowodu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przepis art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły wobec czego zakres rozpoznania sprawy wyznaczały zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzuty te okazały się częściowo usprawiedliwione. Naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, zarzucane Sądowi I instancji są bardzo liczne, a sposób ich uzasadnienia pozwala na zgrupowanie ze względu na dobra chronione przez normy wskazane w skardze kasacyjnej. Co do naruszeń prawa materialnego to uznać należy za trafne te zarzuty, które dotyczą uznania przez Sąd I instancji, że umowa cywilnoprawna nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej są środkami publicznymi co uzasadnia społeczną kontrolę nad sposobami ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że umowy cywilnoprawne finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem sprawy publicznej. Umowa jest prawną formą działania administracji publicznej (tutaj Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy) i jest formułowana, a następnie zawierana w związku z wykonywaniem zadania publicznego. Reguluje sprawę publiczną dofinansowania ze środków publicznych określonego projektu i oparta jest na wzorcu sporządzonym przez organ. Pogląd ten wzmacnia zasada jawności finansów publicznych zawarta w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2508/12; z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11; z 3 stycznia 2012 r., I OSK 2157/11; z 23 kwietnia 2015 r., I OSK 601/14; z 18 grudnia 2014 r., I OSK 687/14). Podobny pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., (I OSK 2855/15) wymaga zatem w tej części korekty i nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, § 1 a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w tej części i zobowiązał Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy do załatwienia wniosku skarżącej w części dotyczącej udostępnienia umowy wskazanej we wniosku. Trzeba przy tym wskazać, że zobowiązanie do rozpoznania wniosku nie jest tożsame z zobowiązaniem do udostępnienia umowy. Organ w przypadku uznania, że udostępnienie informacji publicznej naruszałoby którąś z prawnie chronionych tajemnic ma obowiązek wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Równocześnie NSA uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie wynikała ze złej woli organu, a trudności interpretacyjnych i stosowania nieostrych przepisów prawa, przy uwzględnieniu zróżnicowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Niezasadne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące uznania, że wniosek o dofinansowanie będący załącznikiem do umowy nie ma waloru informacji publicznej. Wnioski takie i załączone do nich dokumenty nie tracą charakteru dokumentów prywatnych pomimo załączenia ich do umowy finansowanej ze środków publicznych. Wnioskodawcy zwracający się o udzielenie pomocy finansowej na realizację swoich projektów do wniosków o udzielenie tej pomocy załączają dokumenty dotyczące metodyki, opisu i koncepcji projektu, planowanych rezultatów, potencjału organizacyjnego i finansowego. Są to dokumenty autorskie, a ich publiczne ujawnienie mogłoby zaszkodzić planowanemu przedsięwzięciu. Poszanowanie prawa do uzyskania informacji publicznej wymaga jednak równocześnie uwzględnienia praw podmiotów ubiegających się o udzielenie pomocy publicznej i wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszeń prawa procesowego. Sąd uzasadnił pogląd prawny, który legł u podstaw wydanego wyroku, prawidłowo ocenił ustalenia stanu faktycznego. Trafne są jedynie zarzuty dotyczące częściowego naruszenia art. 151 p.p.s.a. z przyczyn wcześniej wskazanych. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w pozostałej części skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 203 p.p.s.a