I OSK 632/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. S.-P., M. A. S., Z. W., J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 314/15 w sprawie ze skargi A. M. S.-P., M. A. S., Z. W., J. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 314/15 oddalił skargę A. M. S.-P., M. A. S., Z. W., J. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z 2 lipca 1945 r., nr. Akt III. Co 1448/45 Sąd Grodzki w Poznaniu w sprawie o przywrócenie posiadania nieruchomości, postanowił o wprowadzeniu F. R., A. R., S. R., Z. R. i S. R. w posiadanie nieruchomości położonej w Poznaniu, przy ul. [...] i zapisanej w księdze wieczystej [...]. Postanowieniem z 10 października 1949 roku, Sąd Grodzki w Poznaniu postanowił odmówić unieważnienia wpisów dokonanych w latach 1941-1942 przez władze okupacyjne w księdze wieczystej [...]. Orzeczeniem z dnia z [...] lutego 1964 r., numer [...] Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla miasta Poznania w Poznaniu, [...], działki nr 3185/174 o pow. 1397 m2, nr 3186/174 o pow. 256 m2 i nr 3188/174 o pow. 5280 m2 stanowiącej współwłasność F. R., A. R., S. R., Z. W. i S. S. Orzeczeniem z dnia [...] października 1964 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania orzekło o przyznaniu F. R., A. R., S. R., Z. W. i S. S. kwoty 26.400,00 zł tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wnioskiem z 3 marca 1999 r. S. S. działając w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli wystąpiła do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w Poznaniu o zwrot nieruchomości położonej w Poznaniu w rejonie ulic [...] oznaczonej w 1943 r. obręb [...] o pow. 7596 m2, księga wieczysta [...], a obecne: obręb [...], działki numer 146/3, 177/3, 177/1, 177/6, 177/4, 214/2, 214/1, 177/7 oraz część działek numer 143/2, 195/4. Postanowieniem z [...] listopada 2004 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski wyznaczył Starostę Poznańskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] września 2011 r. Starosta Poznański orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta Poznania położonej w Poznaniu przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer 146/3, 177/7, 214/2, 177/3, 177/4, 177/6, 177/1, 195/4, 214/1. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli S. S., Z. W., J. R. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] lutego 2012 r. znak [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Poznański decyzją z [...] czerwca 2013 r. znak [...] odmówił zwrotu działek o nr 177/7, 214/2, 177/3, 177/4, 177/6, 177/1, 195/4, 214/1. W stosunku zaś do działki nr 146/3 umorzył postępowanie. także to rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z [...] sierpnia 2013 r., znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał m.in., iż organ I instancji uchylił się od zbadania, czy cała nieruchomość gruntowa jest niezbędna do korzystania z budynków mieszkalnych, a tym samym czy istnieje możliwość orzeczenia choćby częściowego zwrotu nieruchomości. Starosta Poznański decyzją z [...] lutego 2015 roku, znak [...] na podstawie art. 104 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 136 ust.3 , art. 137 ust. 1, art. 142, art. 216, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 – dalej "u.g.n.") odmówił A. M. S.-P., M. A. S., Z. W., J. R. i P. R. zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta Poznania, położonej w Poznaniu przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], działka nr 177/3, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na działce nr 177/3 w okresie okupacji został wybudowany blok mieszkalny w związku z czym należy uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto organ dodał, że część lokali w tym budynku została zbyta osobom trzecim, co dodatkowo potwierdza brak możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. S.-P., M. A. S., Z. W. oraz J. R. podnieśli, iż organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych Wojewody zawartych we wcześniej wydanej decyzji. Wskazano, że Starosta między innymi nie ustalił w jakiej dacie nieruchomość została sprzedana (ustanowiono odrębną własność lokalu). Zarzucili organowi I instancji, iż ten przy kolejnym rozpoznaniu sprawy dokonał uchybienia identycznego jak w poprzednio prowadzonych postępowaniach. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w uzasadnieniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania, Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1964 r. wskazano, że w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczone grunty z budowlami na tych gruntach o ile budowle te zostały wzniesione lub nadbudowane przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaktualizowały się przesłanki zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z czym za zasadne uznano przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11. poz. 79). Wskazał również, że z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] lutego 1964 r. wynika, iż w stosunku do nieruchomości objętej tym orzeczeniem zaktualizowały się przesłanki z art. 47 ust. 1 ówczesnej ustawy wywłaszczeniowej i z tego też względu nastąpiło jej wywłaszczenie. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w związku z okolicznością, iż wnioskiem o zwrot jest objęty znaczny teren, na którym posadowionych jest kilka budynków mieszkalnych, organ I instancji postanowił o wyodrębnieniu do odrębnego postępowania działki nr 177/3, odpowiadającej fragmentowi ówcześnie wywłaszczonej nieruchomości, na której to działce obecnie znajduje się fragment budynku mieszkalnego. Mając więc na uwadze, iż postępowanie to dotyczy tylko i wyłącznie części budynku, który to budynek został wybudowany jeszcze przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, nie budzi wątpliwości, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek uprawniających do zwrotu tej części nieruchomości. Nie można bowiem w tym przypadku mówić o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Z uwagi zaś na okoliczność, iż na działce nr 177/3 znajduje się jedynie budynek mieszkalny (bez terenu otaczającego) nie ma również możliwości zwrotu choćby jakiejkolwiek części tej nieruchomości. Wojewoda nie podzielił argumentów zawartych w odwołaniu, iż wyłączenie tej części nieruchomości do odrębnego postępowania uniemożliwia rzetelne wyjaśnienie całokształtu sprawy. W ocenie organu odwoławczego działanie takie jest w pełni uzasadnione, bowiem wnioskiem o zwrot został objęty teren o znacznej powierzchni, na którym to terenie posadowionych jest kilka bloków mieszkalnych. To natomiast powoduje konieczność zawiadamiania o toczącym się postępowaniu i podjętych przez organ czynnościach wiele podmiotów. Nadto w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr 177/3 znajdują się lokale mieszkalne, co do których osoby je zamieszkujące posiadają uprawnienie do ich wykupu. Na drodze do skorzystania z tego uprawnienia stoi właśnie toczące się od kilku lat postępowanie zwrotowe. Z uwagi zaś na skomplikowany stan całej sprawy, a jednocześnie oczywisty stan prawny i faktyczny jednej z działek objętych wnioskiem zwrotowym tj. działki nr 177/3 uzasadnione było wyodrębnienie tej części nieruchomości do oddzielnego postępowania. Wojewoda podzielił natomiast zawarte w odwołaniu argumenty o braku uzasadnienia do odmowy zwrotu nieruchomości tylko z tej przyczyny, iż w budynku objętym wnioskiem zwrotowym została wyodrębniona własność lokali po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej jednak przyczyną odmowy zwrotu przedmiotowej działki jest fakt, iż nieruchomość nie stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Była ona wywłaszczona w związku z wybudowaniem na niej budynków mieszkalnych, które to budynki funkcjonują do dnia dzisiejszego. Wskazano ponadto, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń wskazanych w poprzednich decyzjach Wojewody, niemniej wszystkie osoby posiadające prawa do lokali znajdujących się przy ulicy [...] (wejście nr 33) brały udział w toczącym się postępowaniu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli A. M. S.-P., M. A. S., Z. W. oraz J. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. W ocenie skarżących wyłączenie działki o nr ewid. 177/3 do odrębnego postępowania stanowi naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. bowiem uniemożliwia rzetelne wyjaśnienie całokształtu sprawy. Ich zdaniem takie działanie stanowi obejście prawa polegające na umożliwieniu osobom trzecim wykupu lokali, przed zakończeniem postępowania zwrotnego w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę stwierdzając, że w niniejszej sprawie możliwe było wydanie decyzji co do części nieruchomości – wynika to z art. 136 i 137 u.g.n. Tym samym możliwe jest rozstrzyganie o części nieruchomości zgodnie z treścią art.104 § 2 K.p.a. Sąd uznał zatem, że – wbrew twierdzeniom skarżących – sprawa jest podzielna i nadaje się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że art. 216 u.g.n. w swoim pierwotnym brzmieniu nie przewidywał możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dopiero ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1429) znowelizowała z dniem 3 stycznia 2013 r. art. 216 ust. 1 u.g.n. W aktualnym brzmieniu art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi między innymi, iż przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. mają zastosowanie odpowiednie. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich mają one znaleźć zastosowanie, i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty. W ocenie Sądu odpowiednie stosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. oznacza, iż również odnośne tych nieruchomości zastosowanie znajdzie art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., przy czym dla ustalenia zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uzasadniającej orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie należy art. 137 ust. 1 u.g.n. stosować wprost, lecz zbędność tą należy definiować jako sytuację, w której nie zachodzi już konieczność zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów związanych z wzniesieniem budowli lub nadbudowy. Odpowiednie stosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. w tego rodzaju sprawach oznaczać przy tym będzie, iż nie znajdą w nich zastosowania regulacje dotyczące terminów określonych w tym przepisie. Terminy te służą bowiem zagwarantowaniu beneficjentowi wywłaszczenia czasu na realizację celu wywłaszczenia, który to cel w przypadku wywłaszczenia na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jest zrealizowany jeszcze przed datą wywłaszczenia. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie w dacie wywłaszczania nieruchomość oznaczona jako działka oznaczona aktualnie geodezyjnie numerem 177/3 była już zabudowana w całości budynkiem mieszkalnym przez okupanta i nieprzerwanie do dnia dzisiejszego pełni funkcję mieszkalną. Tym samym trudno jest doszukać się przesłanki powodującej konieczność zwrotu tej części nieruchomości wcześniej wywłaszczonym właścicielom. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli A. M. S.-P., M. A. S., Z. W., J. R., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zarzucono rażące naruszenie: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. – dalej "p.u.s.a."), poprzez wydanie wyroku bez właściwej kontroli organów administracyjnych, tj. Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. oraz decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] lutego 2015 r. pod względem ich zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, tj. art. 104 § 2 K.p.a., - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia w/w przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono brak zasadności wyłączenia zwrotu działki nr 177/3 z całości sprawy. W ocenie skarżących wyłączenie działki nr 177/3 do odrębnego postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 104 § 2 k.p.a. i w efekcie uniemożliwia rzetelne wyjaśnienie całokształtu sprawy. Wskazano, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 3 lutego 2015 r. nie jest decyzją częściową, którą organ może wydać na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. Skarżący uważają, że decyzja częściowa może być wydana tylko wtedy, gdy sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Podniesiono, że w niniejszej sprawie doszło do wydzielenia do odrębnego rozstrzygnięcia w zakresie działki gruntu nie stanowiącej odrębnej nieruchomości i działanie organów stanowi próbę obejścia prawa polegającą na umożliwieniu osobom trzecim wykupu lokali, przed zakończeniem postępowania zwrotowego w całości. Pismem z 12 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że zrzekają się oni rozprawy. Pozostałe strony w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a. nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że organy administracyjne słusznie wyodrębniły do oddzielnego postępowania sprawę zwrotu działki nr 177/3, albowiem nieruchomość ta zabudowana jest w całości budyniem mieszkalnym i pełni funkcję mieszkaniową. Nie ma zatem przeszkód do orzeczenia odmowy zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a pełnomocnik pismem z dnia 12 listopada 2015 r. oświadczył, że skarżący zrzekają się rozprawy. Pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., a to ze względu na normę intertemporalną art. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca nie objęła zarzutem przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń faktycznych. Należy zatem stwierdzić, że nie zakwestionowała ustaleń faktycznych będących podstawą orzekania przez Sąd I instancji. W tej sytuacji nieuprawniony jest argument, że działka nr 177/3 nie stanowi odrębnej nieruchomości. Niewątpliwie jest ona geodezyjnie wyodrębnioną nieruchomością gruntową, której dotyczył wniosek o zwrot, odnoszący się także do innych działek gruntowych. Przedmiotem postępowania o zwrot jest wywłaszczona nieruchomość, aktualnie składające się z kilku działek geodezyjnych nr 177/1, 177/3, 177/4, 177/6, 177/7, 195/4, 214/1 i 214/2. Objęty zarzutem skargi kasacyjnej przepis art. 104 § 2 k.p.a. stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości i decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w części są decyzjami merytorycznymi. Kodeks, przewidując w art. 104 § 2 wydanie decyzji częściowej, nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności wydania takiej decyzji częściowej. Należy w związku z tym przyjąć, że dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że "możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 454). Zgodnie z zasadą prawdy materialnej decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Decyzja częściowa kończy sprawę jedynie w części objętej rozstrzygnięciem. Skoro zgodnie z art. 136 § 3 u.g.n., postępowanie o zwrot dotyczy nieruchomości lub jej części zbędnej na cel wywłaszczenia i możliwe jest orzeczenie o zwrocie części niewykorzystanej, to rozstrzygnięcie w przedmiocie jednej z geodezyjnie wyodrębnionych działek objętej wnioskiem o zwrot jest dopuszczalne i nie narusza art. 104 § 2 k.p.a. Strona skarżąca nie wskazała, z jakich powodów zwrot taki byłby niedopuszczalny i jakie przepisy, odnoszące się do przedmiotu postępowania stoją temu na przeszkodzie. Rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do wyodrębnionej geodezyjnie działki nr 177/3, pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej nr 3188/174, przy jednoczesnym wskazaniu, iż w stosunku do pozostałych numerów działek wydane zostanie odrębne rozstrzygnięcie, mieści się w granicach dopuszczalnego art. 104 § 2 k.p.a. częściowego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Nie mógł w konsekwencji odnieść skutku zarzut odnoszący się do naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sprowadzający się do tezy o bezpodstawnym oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia. Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zależała od skuteczności zarzutów odnoszących się do naruszenia innych przepisów postępowania, czego strona skarżąca nie wykazała. Nie mogły także odnieść skutku zarzuty odnoszące się do art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Powołane przepisy stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby przedmiotem kontroli nie była działalność administracji publicznej, decyzja administracyjna mieści się w zakresie przedmiotowym określonym art. 1 § 1 p.u.s.a. Nie wykazano też w skardze, aby Sąd I instancji kierował się innym kryterium kontroli, jak zgodność z prawem, takiej argumentacji uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie postanowiono, albowiem art. 204 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu, a nie uczestników postępowania.