II OZ 1080/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2145/15 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. E. z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], w którym utrzymano w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. o nałożeniu na skarżącą spółkę grzywny w kwocie 30 000 zł z powodu niewykonania obowiązku określonego w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. oraz wezwaniu do wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów. W skardze spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i uzupełniła wniosek w piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2015 r., do którego załączyła dokumenty potwierdzające jej sytuację finansową. We wniosku wskazała, że ze względu na wstrzymanie użytkowania instalacji sytuacja finansowa skarżącej uległa pogorszeniu, ponieważ Spółka nie może prowadzić działalność gospodarczej i jednocześnie ponosi koszty wstrzymania użytkowania instalacji. Spółka nie jest w stanie ponieść ciężaru grzywny ze środków własnych. Zapłata grzywny wymagałaby zaciągnięcia kredytu lub pożyczki, co w przypadku uwzględnienia skargi i zwrotu kwoty grzywny spowoduje stratę w postaci kosztów obsługi kredytu, odsetek oraz innych opłat z tym związanych. Spółka załączyła do wniosku bilans na dzień 31 marca 2015 r., z którego wynika, że spółka odnotowała stratę. Postanowieniem z 10 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wykonanie zaskarżonego postanowienia nakładającego grzywnę przed zbadaniem jego legalności przez właściwy sąd administracyjny może spowodować wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając na uwadze wysokość wymierzonej kary – 30 000 złotych, stwierdzić należy, że uiszczenie jej może rodzić poważne trudności dla skarżącej spółki, która prowadzi działalność gospodarczą, a wymierzona kara pieniężna wiąże się z prowadzoną działalnością. Ze względu na okoliczność, że w razie niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, kara podlegałaby ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, istnieje prawdopodobieństwo spowodowania destabilizacji finansowej skarżącej spółki. W tej sytuacji uiszczenie kwoty 30 000 złotych może spowodować dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki finansowe. Zażalenie na postanowienie z 10 września 2015 r. wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Wskazał, że instytucja wstrzymania wykonania aktu nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Spółka nie wykazała zaś, aby wykonanie zaskarżonego postanowienia doprowadziło do wyrządzenia znacznej szkody. Nałożenie na Spółkę grzywny w celu przymuszenia miało na celu uniknięcie dalszego zanieczyszczania środowiska. Wstrzymanie wykonania postanowienia spowoduje, że spółka nie będzie musiała uiszczać grzywny, a więc pozostanie bezkarna. W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Zażalenie jest zasadne. Udzielenie skarżącemu ochrony należy rozpoznać, uwzględniając rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.). Zgodnie z art. 125 tej ustawy: "W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2)". Ochronę skarżącego reguluje również instytucja zwrócenia grzywny. Według art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: "Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgodny organu wyższego stopnia". Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. W sytuacji w której zachodzi potrzeba ochrony środowiska, które jest zagrożone przez niewykonanie obowiązku, należy uwzględnić to, że zobowiązany ma dostateczną ochronę przez wykonanie obowiązku, które zamyka niebezpieczeństwo dolegliwości finansowej (w postaci zaciągnięcia kredytu). Zagwarantowanie wykonania obowiązku publicznoprawnego, jak wskazano w zażaleniu: zapobiegnięcie "dalszego zanieczyszczenia środowiska", jest uzasadnieniem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, skoro w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący ma zapewnioną ochronę, której skuteczność jest uzależniona od skarżącego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.